二、 治理“為官不為”的路徑

“為官不為”導(dǎo)致行政效率降低、行政作風(fēng)敗壞、行政生態(tài)破壞,嚴(yán)重侵蝕公共利益,已被黨和政府定性為“變相腐敗”。因此,必須以反腐倡廉之強勢,以抓鐵有痕、踏石留印之精神,采取有力措施治理“為官不為”之時弊。

(一)堅定為民服務(wù)的核心理念

為民服務(wù)是公共行政的核心理念,以良好行為為民服務(wù)是行政官員的根本職責(zé)。威爾遜認(rèn)為,所謂良好行為,一是“對其為之服務(wù)的政府的政策具有堅定而強烈的忠誠”;二是“經(jīng)常感興趣的是盡他的才智作最大的努力,用他的良心”為公眾作最大的服務(wù)[8]-27。在我國公共行政領(lǐng)域,“全心全意為人民服務(wù)”是政府及其人員的根本宗旨,它決定著行政官員的世界觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀。據(jù)此,行政官員要情系人民、權(quán)為民用、滿足民需、造福于民。而“為官不為”喪失或淡化為民服務(wù)的核心理念,工作中過多地考慮個人得失,尸位素餐,占著職位不做事,對其決不可等閑視之。因此,要通過經(jīng)常性的為民服務(wù)教育,使行政官員不斷提升為民服務(wù)的自覺,牢固樹立為民服務(wù)的良好動機,充分認(rèn)識為官要有為、有為必勤政,把為民服務(wù)實實在在體現(xiàn)在最崇高的工作事業(yè)當(dāng)中。

(二)用法治思維強化職責(zé)義務(wù)

公共行政的工作內(nèi)容無論有多大差異,但具有共同的法定職責(zé)。行政官員必須依法行政,用完備的方式信守法律,并承擔(dān)違法失責(zé)的后果。但“為官不為”往往缺乏法治思維,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究,權(quán)比法大、依言代法、以權(quán)壓法,甚或靠鉆法律法規(guī)和政策的“空子”辦事工作。當(dāng)依法行政上升到工作規(guī)程,“為官不為”者就喪失了工作積極性,為了不出事,干脆不做事,滿足于做“太平官”;出工不出力,出力不盡力,逃避法定責(zé)任與義務(wù)。因此,要依法治理“為官不為”:一方面,要切實履行法定職責(zé)。依法規(guī)范、約束行政官員的行為,機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化,依法辦事、為民負(fù)責(zé),為民服務(wù)、造福于民。另一方面,不得法外設(shè)定權(quán)力。即不得沒有法律法規(guī)依據(jù),而作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定,切實推行政府權(quán)力清單制,積極回應(yīng)公民訴求,消除權(quán)力設(shè)租尋租空間,接受責(zé)任后果的獎懲。

(三)用完善的激勵機制管干部

要使公共行政充滿活力,就應(yīng)引進競爭激勵機制。“為官不為”消解干部隊伍造血功能,降低公共行政的進步動力與活力。其原因很多,其中就包括競爭激勵機制不完善或激勵機制與干部管理無關(guān)的因素。在有些行政機關(guān)中,干多干少、干好干壞一個樣,成績?nèi)巳擞泄?、失誤個個有責(zé),受獎勵人人有份、遭處罰個個不少;人人不是創(chuàng)先爭優(yōu),而是“做一天和尚,撞一天鐘”,碌碌無為。改變這種局面就要做到:科學(xué)設(shè)定績效考核的指標(biāo)、程序,客觀公正評估政績,褒勤貶懶,獎優(yōu)罰劣;推行公開承諾制,根據(jù)職責(zé)承諾的事必須按時保質(zhì)保量完成,實施階段性考核與結(jié)果性考核相結(jié)合;全面考評干部德能勤績廉,健全優(yōu)勝劣汰機制,重用積極干事創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀干部,淘汰消極不為、品低能差的平庸干部;實行公開選拔、民主評議、競爭上崗,為那些德才兼?zhèn)?、工作勤奮、業(yè)績顯著、清正廉潔,贏得群眾擁護、同事認(rèn)可、下級滿意、領(lǐng)導(dǎo)肯定的干部提供充分的進步空間。

(四)健全行政監(jiān)督與問責(zé)機制

行政監(jiān)督的關(guān)鍵是對權(quán)力的監(jiān)督。行政權(quán)力依法獲得與行使,是一種來自于民、用之于民的公共權(quán)力。按照洛克(John Locke)的說法,公共權(quán)力“既然只是為社會謀幸福,因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時高興的,而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來行使;這樣,一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障,另一方面,也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi),不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑,利用他們本來不熟悉的或不愿承認(rèn)的手段來行使權(quán)力,以達(dá)到上述目的”[9]。“為官不為”有權(quán)不作為、有職不盡責(zé),甚至脫離法定軌道濫用權(quán)力,這就改變了公共權(quán)力“只是為社會謀幸?！钡某踔浴Ｒ虼?治理“為官不為”必須加強行政監(jiān)督:在權(quán)力集中的部門實行分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、分事行權(quán),定期輪崗,強化工作流程控制;實行政務(wù)公開,讓權(quán)力在陽光下運行。同時,“為官不為”的突出特征是不履行或未正確履行法定職責(zé),為此,必須嚴(yán)格行政問責(zé)。行政問責(zé)制是對因故意或過失不履行法定職責(zé)或未正確履行法定職責(zé),使行政的秩序失?；蛐氏陆?或者對損害行政相對人合法權(quán)益,敗壞行政機關(guān)形象和威信的行為進行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。我國現(xiàn)已制定了承擔(dān)行政不作為責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)及其處理辦法,這雖是道德層面的問責(zé),但標(biāo)志著對官員工作有了制度性要求。具體就是:嚴(yán)格實行事先定責(zé)、事中查責(zé)、事后追責(zé)制度;按照權(quán)責(zé)一致原則問責(zé),權(quán)大擔(dān)大責(zé)、權(quán)小擔(dān)小責(zé),責(zé)大重處理,責(zé)小輕處理;敢于問責(zé),無論官大官小、有無“靠山”,一旦發(fā)現(xiàn)“為官不為”就問責(zé);正確處理問責(zé)結(jié)果,健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式。

(五)用培訓(xùn)鍛煉提升行政才能

為官,光有勤之愿、勤之勇不行,尚需有勤之能。而能力來自善學(xué)善用、培訓(xùn)鍛煉。早在公共行政學(xué)創(chuàng)立之時,威爾遜說過:“僅僅依靠沒有經(jīng)過訓(xùn)練的辦事天才,是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴(yán)重失誤中拯救出來的。”“在任何情況下,我們都必須有一支受過充分訓(xùn)練的、以良好行為進行服務(wù)的官員隊伍?！盵8]1-27但是,“為官不為”者滿足現(xiàn)狀、平庸頹廢,學(xué)習(xí)蜻蜓點水、淺嘗輒止,習(xí)慣于文山會海、花拳繡腿,貪圖虛名、弄虛作假,基層調(diào)研走馬觀花,甚至為了出鏡頭、露露臉,坐在車上轉(zhuǎn),隔著玻璃看,只看“門面”和“窗口”,不看“后院”和“角落”,如同群眾諷刺說“調(diào)查研究隔層紙,政策執(zhí)行隔座山”。如此,是不能適應(yīng)新形勢、提升能力水平的。所以,必須加強培訓(xùn)學(xué)習(xí)、基層鍛煉,增強干事創(chuàng)業(yè)的本事,避免墜入少知而迷、不知而盲、無知而亂的困局。一要培訓(xùn)學(xué)習(xí)常態(tài)化,分期分批針對行政官員工作實際中的突出問題,進行專題培訓(xùn)學(xué)習(xí);二要嚴(yán)格實施干部定期基層調(diào)研制,深入基層、深入群眾,沉下心、鉆進去,全面看、用心看,看真情、摸實底、求實效;三要切實執(zhí)行青年干部基層掛職鍛煉的規(guī)定,重視干部提拔基層工作經(jīng)歷和階梯式升遷經(jīng)歷,限制沒有基層經(jīng)歷或跨越式提拔者的晉升或重用空間。

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