通過混合所有制學(xué)校的形式吸納社會資金進入教育領(lǐng)域，這是當前教育體制改革的一個努力方向。教育領(lǐng)域的混改有助于扭轉(zhuǎn)財政性、非財政性教育投入“一條腿粗、一條腿細”的局面，推動政府與市場、學(xué)校與企業(yè)的深度合作，同時要激發(fā)各級行政部門的辦學(xué)積極性。

近日，國務(wù)院副總理劉延?xùn)|在第二次全國教育信息化工作電視電話會議上明確指出：“培育社會化的資源服務(wù)市場,采用政府購買服務(wù)等方式,鼓勵有資質(zhì)的企業(yè)、機構(gòu)開發(fā)優(yōu)質(zhì)資源、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！边@正與近年來國家提倡、實踐的政府和社會資本合作（Public—Private—Partnership，簡稱PPP）模式不謀而合。PPP模式在教育領(lǐng)域應(yīng)用情況如何？又將面臨哪些挑戰(zhàn)？本期，周刊將邀請財政部官員及大學(xué)學(xué)者共同解讀“教育PPP”這一新概念。

——編者

焦小平 資料圖片

政府和社會資本合作（以下簡稱“PPP”）是一種市場化、專業(yè)化、規(guī)?；墓伯a(chǎn)品服務(wù)供給管理方式，主要通過放寬市場準入、引入市場競爭創(chuàng)新機制，解決傳統(tǒng)方式供給不足和管理效率不高等問題。上世紀90年代，我國首先在電力行業(yè)引進PPP模式，其后在交通、供水、環(huán)境治理等領(lǐng)域逐步推廣，主要目的是解決政府市場融資問題。從2014年開始，按照黨中央和國務(wù)院的統(tǒng)一部署，財政部在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域積極規(guī)范推進PPP改革，開啟中國PPP事業(yè)全面發(fā)展的新階段。在2014-2016年，PPP改革實踐主要通過推出示一系列示范項目，探索可放大、可復(fù)制、可推廣的改革模式。在財政部已推出的兩批PPP示范項目中，教育領(lǐng)域項目約占1%，這表明在我國教育領(lǐng)域運用PPP模式還處于探索起步階段，市場發(fā)展空間很大；同時，來自觀念、體制、機制的挑戰(zhàn)也不小，可謂機遇挑戰(zhàn)并存。

在教育領(lǐng)域引入PPP模式具有改革創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

改革開放以來，我國在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域一直保持較高的投資力度。為了應(yīng)對國際金融危機，2008年以來我國實行了大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃，大大提升了國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施水平。但因為沒有很好的解決投資有效性和結(jié)構(gòu)性問題，也帶來經(jīng)濟新常態(tài)下的“高血脂”、“高血壓”等問題。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，表象為GDP增速放緩，實質(zhì)上是結(jié)構(gòu)、動力和效率問題。在新的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢下，如果繼續(xù)按傳統(tǒng)方式進行刺激，不僅經(jīng)濟發(fā)展不可持續(xù)，而且還會增加經(jīng)濟運行的系統(tǒng)性風(fēng)險。如何走出經(jīng)濟新常態(tài)？如何把公共產(chǎn)品服務(wù)打造成經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，實現(xiàn)公共產(chǎn)品服務(wù)供給多樣性，提高公共產(chǎn)品服務(wù)投資的有效性？答案是引進市場競爭機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

我國要向現(xiàn)代化國家轉(zhuǎn)變，政府要實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須厘清政府與市場的關(guān)系，明確雙方邊界和分工，市場能做的以市場為主，政府主要充當規(guī)則制定人和監(jiān)管人角色，要用權(quán)力清單、負面清單和責(zé)任清單來規(guī)范政府管理行為。PPP就是一種市場化公共產(chǎn)品服務(wù)供給管理模式，追求“少花錢，多辦事，辦好事”的物有所值目標。

以教育為例，傳統(tǒng)教育只能由教育部門自辦學(xué)校提供教育服務(wù)，在PPP模式下，公辦、民辦學(xué)校都是教育服務(wù)的供給途徑，教育部門的職責(zé)主要負責(zé)規(guī)范標準的制定和質(zhì)量價格的監(jiān)管，老百姓可以按照自己的意愿和承受能力自由選擇教育服務(wù)。政府關(guān)注重點從供給主體管理轉(zhuǎn)向終端的服務(wù)質(zhì)量和價格管理，要借助市場機制統(tǒng)籌優(yōu)化政府與市場兩種資源，增加供給水平和多樣性，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。在教育領(lǐng)域，可以搞全面市場化的PPP項目，比如社會辦學(xué)；也可以在部分環(huán)節(jié)進行應(yīng)用，比如僅在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營維護和后勤管理等輔助性服務(wù)做PPP項目。PPP模式是教育事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的一個重要創(chuàng)新工具和路徑，短期可以緩解財政投入不足，遠期可以促進教育服務(wù)市場化社會化改革。

準確把握PPP模式的新內(nèi)涵

PPP模式作為公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新機制已上升到國家戰(zhàn)略層面，并已被賦予新內(nèi)涵?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）對PPP作出新的定義：“在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)任和權(quán)利的關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價，保證社會資本獲得合理收益”。

PPP新內(nèi)涵有三個核心要點：一是競爭。公共產(chǎn)品服務(wù)供給在傳統(tǒng)的“官辦官營”方式下，增加了“官督民營”的市場化供給方式。政府可以通過公平競爭的方式選擇最適合、最有能力的社會資本提供公共產(chǎn)品服務(wù)。對學(xué)校而言，可以將PPP模式引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和后勤管理，校方把精力更多轉(zhuǎn)到教學(xué)管理上，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，通過專業(yè)化、規(guī)?；芾砣嫣岣哒Y源配置效率和教學(xué)質(zhì)量。二是平等。PPP是一種市場化合作模式，政府與社會資本是在法制框架下的平等合作關(guān)系，雙方都應(yīng)遵諾履約。三是對價。PPP是政府向社會資本購買服務(wù)，政府要以對價的形式向社會資本購買服務(wù)。對政府來說不是免費的午餐，對社會資本來說是一種商業(yè)經(jīng)營行為，雙方要建立一種規(guī)范、透明、可預(yù)期的商業(yè)模式。

在新的改革框架下，PPP不僅僅是一種融資手段，而是一項牽引性很強的體制機制性變革，主要體現(xiàn)在三個方面：

在宏觀層面，PPP是一項促進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是對依法治國和發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用戰(zhàn)略舉措的具體貫徹。

在中觀層面，首先，PPP是一項行政體制改革。政府要轉(zhuǎn)變職能、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，鼓勵社會資本進入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，把管理重點放在規(guī)則制定和市場監(jiān)管上。其次，PPP是一項財政體制改革。PPP本身是政府購買服務(wù)，主要是公共財政問題，因此要把PPP項目支付機制與政府預(yù)算管理機制有效銜接，在機制上保證社會資本的合理回報，同時要對政府市場化融資負債進行規(guī)范管控。第三，PPP是一項投融資機制改革。在以政府為主的投資融資體制下，預(yù)算超支、豆腐渣工程、建用不銜接等問題難以得到有效解決，原因主要在機制上。而在PPP模式下，把市場能做的交給市場去做，政府與市場權(quán)責(zé)分工清晰，把建設(shè)、使用、維護全面納入考核管理，實行全生命周期的事后績效付費機制，有效地從機制上解決權(quán)責(zé)劃分、執(zhí)行監(jiān)督分離、績效收益掛鉤等問題。

在微觀層面，PPP強調(diào)物有所值管理理念。倡導(dǎo)合作主體平等、依法履約，風(fēng)險分擔(dān)、合作共贏，全生命周期管理，結(jié)果導(dǎo)向績效付費機制，全過程公開透明管理等。

總之，在我國經(jīng)濟發(fā)展從重速度轉(zhuǎn)向重質(zhì)量和效益的新階段，政府對公共產(chǎn)品服務(wù)管理的關(guān)注應(yīng)從由誰提供轉(zhuǎn)向最終老百姓得到的服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和價格上。