原標(biāo)題:“為官不為”:內(nèi)涵邏輯、類型表現(xiàn)和治理路徑

作者:華北水利水電大學(xué)法學(xué)院副教授 楚迤斐

內(nèi)容提要:“為官不為”是一種不良公共行政行為,它雖說是行政作風(fēng)問題,但其危害不亞于行政腐敗,或者說是行政領(lǐng)域的一種“變相腐敗”,因此必須強(qiáng)力治理?！盀楣俨粸椤钡念愋捅憩F(xiàn)主要有“現(xiàn)象說”和“主觀說”。前者包括懶政、庸政和怠政,后者包括不愿為、不想為、不敢為和不能為。每一類型都有其不良行為動機(jī),而其共同本質(zhì)都是降低行政的效率和誠信,敗壞公共行政良好形象。治理“為官不為”,必須堅定為民服務(wù)的核心理念,用法治思維強(qiáng)化職責(zé)義務(wù),用完善的激勵機(jī)制管干部,健全行政監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制,用培訓(xùn)鍛煉提升行政才能。

關(guān) 鍵 詞:為官不為/懶政/庸政/怠政/公共職責(zé)/問責(zé)機(jī)制

標(biāo)題注釋:河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目(2016BZZ006),河南省政府決策研究課題招標(biāo)項目(2016B279),河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊支持計劃(2017-CXTD-08)。

近年來,我國公共行政領(lǐng)域馳而不息地開展作風(fēng)建設(shè),呈現(xiàn)了風(fēng)清氣正的行政生態(tài)環(huán)境。對此,有些行政官員卻感到不適應(yīng),孽生了“為官不為”不良行為,職責(zé)意識淡化,工作無所作為,作風(fēng)疲沓懶散,政策執(zhí)行軟弱,行政效率下滑。公共行政學(xué)鼻祖威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)說過:“與君主制一樣,在共和制的條件下,信任政府官員的唯一根據(jù)是效率?！盵1]而“為官不為”造成行政效率低下,必然失信于民,嚴(yán)重?fù)p害公共行政的公眾形象,嚴(yán)重阻礙公共政策的順利執(zhí)行。對此,我國領(lǐng)導(dǎo)人高度重視,已將其上升到治國理政的高度,2015、2016年的國務(wù)院《政府工作報告》均納入了治理“為官不為”的內(nèi)容。本文擬探析“為官不為”的內(nèi)涵邏輯、類型表現(xiàn)和治理路徑,以期對于公共行政領(lǐng)域的政治清明、勤政高效有所裨益。

一、 “為官不為”的內(nèi)涵邏輯

雖然“為官不為”古來有之、司空見慣,但如果科學(xué)解析其內(nèi)涵邏輯,也非輕而易舉。在現(xiàn)代公共行政領(lǐng)域,“為官不為”毋庸置疑是一種應(yīng)當(dāng)治理的官場弊病,但在我們解析“為官不為”概念時,必須先搞清楚什么是“為官有為”的內(nèi)涵。行政官員之所以“為官”,是由于官員頭上有官銜(職務(wù))、手中有權(quán)力,但這兩者都不是行政官員私有的,而是公共的或公有的。行政官員執(zhí)掌的權(quán)力是公共權(quán)力,它來自公民的讓渡和授權(quán),即所謂“主權(quán)在民”,據(jù)此行政官員就應(yīng)當(dāng)運用手中的權(quán)力“為人民服務(wù)”,謀求公共利益;同理,行政官員頭上的職務(wù)是公共職務(wù),它是體現(xiàn)公共部門尤其是政府機(jī)關(guān)職能職責(zé)的符號,職能表明某一政府機(jī)關(guān)所承擔(dān)的工作任務(wù)或公共事務(wù),職責(zé)表明某一政府機(jī)關(guān)及其官員為完成工作任務(wù)或公共事務(wù)所要承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù),因此官員就應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)、盡心盡力地做好工作,無愧于公共職務(wù)賦予的職責(zé)與義務(wù)。否則,行政官員出現(xiàn)不能充分行使公共權(quán)力為民服務(wù),或者不能盡心盡力履行公共職責(zé),造成行政效率下降、公共利益受損的工作行為,就是“為官不為”。簡言之,“為官不為”就是為官不謀政,在位不作為。顯然,這是與“為官有為”的內(nèi)涵相矛盾的,也是與行政官員存在的客觀根據(jù)和社會價值相悖的。

依法行政是政府及其官員活動的基本準(zhǔn)則,即政府及其官員必須依照憲法、法律及行政法規(guī),來行使公共職權(quán)、采用行政手段、實施行政行為。這是公共職位的固有含義,是官員謀政的政治底線。從行政法意義上講,“為官不為”是行政不作為的違法行為;“行政不作為”屬于行政行為范疇。行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為,前者具有普適性,后者具有特別性。“為官不為”的“行政不作為”發(fā)生在具體行政行為中,而究竟什么是“行政不作為”?理論界尚無共識。我們的理解是,如果官員在“公共行政領(lǐng)域負(fù)有應(yīng)當(dāng)作為的權(quán)利義務(wù)且具備能夠作為的條件,但在行政法定程序上卻沒有作為或不充分作為的行為”[2],就是“行政不作為”。這表明,政府官員在工作中積極作為不僅是普通道德責(zé)任,也不僅是行政法律責(zé)任,而且是建立在普通道德責(zé)任和行政法律責(zé)任之上的特定行政道德責(zé)任,是政府官員法定的責(zé)任與義務(wù)?；蛘哒f,行政官員在一定的政府機(jī)關(guān)工作崗位上,有作為是必須的、法定的,做好工作、工作做好是應(yīng)該的、道德的。同時,行政官員的職務(wù)是政府依法授予的,組織為實現(xiàn)其使命,對官員制定有約束其行政行為的紀(jì)律,這也是官員在行政工作中必須遵守的,即行政官員有為或不為要受到組織紀(jì)律的限制。

在我們把“為官不為”放在法紀(jì)框架探討的同時,有必要進(jìn)一步思考在行政官員遵紀(jì)守法前提下的作為(to act)和不作為(not to act)之間存在著的適度問題。因為,“為官不為”一般都沒有達(dá)到違紀(jì)犯法的程度,只不過沒有達(dá)到既遵紀(jì)守法又充分作為的適度。而行政官員在遵紀(jì)守法極限內(nèi),一方面在工作崗位上任何事都不干的過度不作為很少見,另一方面在工作崗位上任何事都自己干的過度作為也很少見。這就是說,在行政官員的活動區(qū)間很少存在“兩種極化狀態(tài)”:過度不作為而形成的“為官不為”,或作為太多而形成的“大包大攬”。前者不僅是公共行政效率價值實現(xiàn)的障礙,而且會使政府及其人員的公信力下降;后者實際上就是美國當(dāng)代著名公共行政學(xué)者沙夫里茨(Jay M.Shafritz)領(lǐng)銜編著、在全球公共行政領(lǐng)域頗具影響的《公共行政導(dǎo)論》著作中指出的“過度管理(overmanagement)”,它不僅“導(dǎo)致微觀管理和組織僵化的結(jié)果”,而且“阻止形成更高效率的組織單元”[3]。因此,“兩種極化狀態(tài)”對法紀(jì)雖不是直接違反,但也是一種間接、隱性違反,都是政府良好治理不愿看到的。問題的關(guān)鍵是,我們探討的“為官不為”更多的是指行政官員在工作崗位上的“有所作為而沒有充分作為”的行為現(xiàn)象。如何考量“有所作為而沒有充分作為”呢?一是要根據(jù)工作職責(zé)考量,行政官員如果對于工作職責(zé)范圍內(nèi)的常規(guī)性工作沒有做充分或者做得效率低、質(zhì)量差,那就是“為官不為”;二是如果行政官員僅僅把常規(guī)性工作做得充分且效率高,而在工作中不能積極主動、開拓創(chuàng)新地提升工作的水平和境界,尤其是遇到與其工作職責(zé)相關(guān)的突發(fā)事件時不敢擔(dān)當(dāng)責(zé)任,錯失應(yīng)對突發(fā)事件的良機(jī),那么這些無疑也是“為官不為”。無論哪一種情況,都將不利于公共行政為社會提供良好的公共服務(wù)。

公共行政的根本屬性是公共性,它決定了大公無私、為民服務(wù)是行政官員的工作本性。1883年問世的《彭德爾頓法案》規(guī)定,行政職位不是黨派私產(chǎn),而是一種公共職責(zé)[4],其工作本質(zhì)是公共服務(wù)。美國當(dāng)代著名公共行政學(xué)者登哈特夫婦指出,公共服務(wù)工作要求“作為一名公共行政人員,你不僅有義務(wù)實現(xiàn)效率和效能,還要對許多幫助界定公共利益的實體作出回應(yīng),這些實體包括民選官員、立法機(jī)構(gòu)成員、顧客或選民團(tuán)體以及普通公民等?！瓿蛇@樣的重任,其途徑是相當(dāng)復(fù)雜的,當(dāng)然回報也是特別的。在為公眾提供服務(wù)的過程中,你可以獲得一種特殊的成就感和個人滿足感,這一切都源于為他人提供服務(wù)以及對公共利益的追求”[5]。這表明,行政官員在工作崗位上,基于對行政公共性的維護(hù),秉持“為人民服務(wù)”的宗旨,充分作為,敢于作為,高效作為,優(yōu)質(zhì)作為,這不僅是理所當(dāng)然的公共職責(zé),而且是一種彰顯公共性的社會理想抱負(fù)。行政官員倘若“為官不為”,無論其出發(fā)點還是落腳點都會留下自私、狹隘的腳印,都是與公共行政本質(zhì)相背離的,都是與公共職責(zé)的社會使命不相容的,不僅不利于實現(xiàn)公共利益,甚至在以隱蔽的形式化公為私。因此,對于“為官不為”及其危害性萬不可小覷,它雖是生長在政府機(jī)體上的慢性病,但任其滋蔓,必會養(yǎng)癰為患,不僅官員個體會步入違紀(jì)犯法的泥潭,而且會使政府墜入失信于民、腐敗無能的深淵。