中國人民政治協(xié)商會議，是中國共產(chǎn)黨倡導建立和領導的人民統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是人民民主的重要實現(xiàn)形式。人民政協(xié)與時俱進，其主要職能從政治協(xié)商到增加了民主監(jiān)督、參政議政是一個歷史過程，中共十八大報告首次提出社會主義協(xié)商民主制度，又賦予了政協(xié)職能新的歷史意義。

人民政協(xié)的建立及其主要職能：政治協(xié)商

中共二大開始提出的統(tǒng)一戰(zhàn)線方針，首先在新民主主義革命中發(fā)揮了“法寶”優(yōu)勢。1948年春，解放戰(zhàn)爭即將取得全國性勝利，籌建新中國的重大任務提上日程。此時，中共不忘初心，堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線方針，在“五一口號”中正式提出“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”的倡議，并很快得到各民主黨派、各人民團體、各界愛國人士的響應。經(jīng)過中共同各方代表緊張而有序的籌備，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議于1949年9月21日至30日在北京隆重舉行。

由于歷史條件所限，當時無法進行全國普選，各級人民代表大會尚不能召開。為此，由662名各方面代表出席的人民政協(xié)第一次全體會議，代表全國人民的意志，代行了全國人大的職權，通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中央人民政府組織法》，作出了關于國都、國旗、國歌、紀年4個重要決議，選舉了人民政協(xié)全國委員會和中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立。正如習近平總書記所指出，這次會議“標志著愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和全國人民大團結在組織上完全形成，標志著中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立。人民政協(xié)為新中國的建立作出了重大貢獻”。

閉會期間，中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國，對內(nèi)領導國家政權；政協(xié)全國委員會作為政協(xié)全體會議自身的常設機關，不行使國家權力，但擁有統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政治協(xié)商職能。新中國成立之初，全國政協(xié)依照政協(xié)組織法規(guī)定，協(xié)商討論了有關穩(wěn)定物價、調(diào)整稅收、土地改革、懲治腐敗等重大政策方案和相關法律法規(guī)草案，向中央人民政府委員會提出了多個建議案，很好地履行了職能。

1954年9月，全國人大召開，政協(xié)不再承擔“代行”任務。由于統(tǒng)一戰(zhàn)線將長期存在，因此，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政協(xié)也需要長期存在。這在人民政協(xié)籌備期間曾明確過。1954年底，中共領導人進一步堅持與解釋了保留政協(xié)的主張及其相關問題。毛澤東指出，政協(xié)性質(zhì)有別于國家機關，“要區(qū)別各有各的職權”。他還闡述了政協(xié)的五項任務，除了“學習”以外，四項都是“協(xié)商”或包含“協(xié)商”，如協(xié)商國際問題、協(xié)商有關候選人名單、協(xié)商國家各方面的關系等。歸納起來，當時對繼續(xù)存在的人民政協(xié)的主要職能依然定位于政治協(xié)商。后來，尤其是改革開放以來，各級人民政協(xié)的政治協(xié)商職能在涵義、內(nèi)容和形式等方面進一步得以明晰與豐富。

政協(xié)職能的延伸：民主監(jiān)督與參政議政

中共很早就意識到黨和政府必須接受監(jiān)督。1945年，毛澤東在與黃炎培討論如何跳出歷史“周期率”時，已提出“讓人民來監(jiān)督政府”；1954年，毛澤東在闡述政協(xié)任務時要求政協(xié)向國家機關“提意見”，其中包含了政協(xié)監(jiān)督的意蘊；1957年2月，毛澤東在最高國務會議上的講話中，更是提出了中共與民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督”的八字方針。由于中共與民主黨派是政協(xié)的組成單位，“互相監(jiān)督”也理應成為政協(xié)的一項重要職能。

走過歷史的曲折，中共十一屆三中全會召開后不久，鄧小平就指出：“中國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)，繼續(xù)需要政協(xié)……”并多次將政治協(xié)商與互相監(jiān)督并列為政協(xié)應當發(fā)揮的兩大作用。1982年12月，五屆全國政協(xié)五次會議制訂的政協(xié)章程，在規(guī)定“政治協(xié)商”的同時，首次載明政協(xié)還“通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督的作用”。1989年1月，七屆全國政協(xié)常委會頒布了《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》。這些都表明人民政協(xié)與時俱進，實現(xiàn)了主要職能的拓展：由“政治協(xié)商”拓展至“政治協(xié)商、民主監(jiān)督”。如果說，“互相監(jiān)督”側(cè)重于黨際關系，那么，包含互相監(jiān)督的民主監(jiān)督其主體更廣泛，內(nèi)涵更豐富。正如2006年《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》所指出的，民主監(jiān)督“是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督”。

上世紀九十年代初，建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標被明確提出后，改革開放，建設中國特色社會主義的事業(yè)提升到了新的高度。1993年3月，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度被載入憲法。翌年3月，八屆全國政協(xié)二次會議修訂的政協(xié)章程，在規(guī)定主要職能是“政治協(xié)商、民主監(jiān)督”之后，首次寫入了“組織……參政議政”。1995年1月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國政協(xié)常委會通過的《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，將三大職能并提。2004年3月，十屆全國政協(xié)二次會議通過的政協(xié)章程，更是明確規(guī)定各級政協(xié)的“主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”。這表明人民政協(xié)主要職能由原來的兩項拓展至加上“參政議政”后的三項。

將協(xié)商民主貫穿政協(xié)履職全過程

改革開放以來，中國社會逐步趨向利益多元化，公民的利益表達與政治參與要求隨之而日益增長，這是推動社會主義民主發(fā)展的原動力。與此相適應，中共一再提出要豐富民主形式，以擴大公民有序的政治參與。2006年2月，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種形式。”按筆者理解，這是從更宏觀的層面概括我國的民主形式，旨在強調(diào)：兩種民主形式對于擴大公民有序的政治參與，具有同樣重要的價值；克服一定程度上存在的重視選舉、投票而忽視協(xié)商這一民主形式的傾向。

中共十八大提出了“社會主義協(xié)商民主”概念，以及“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”的任務。雖然協(xié)商民主不僅僅屬于政協(xié)，但由于“政治協(xié)商”與“協(xié)商民主”有著明顯的契合度，政協(xié)在政治協(xié)商方面已有數(shù)十年的傳統(tǒng)，因此，十八大將人民政協(xié)作為“協(xié)商民主的重要渠道”，后來習近平總書記又將人民政協(xié)定位于“專門協(xié)商機構”，并要求“把協(xié)商民主貫穿履行職能的全過程”。筆者認為，如此緊密地將協(xié)商民主與政協(xié)職能貫穿起來，賦予人民政協(xié)主要職能的新理念和方法論。協(xié)商民主貫穿于、滲透于、融入于政協(xié)職能的全部履行過程，或曰，把原有的三大職能全部置于協(xié)商民主這一基礎之上。這對于人民政協(xié)在新形勢下增強履職能力，提升履職水平，具有重要意義。

筆者認為，必須做實協(xié)商民主。不能滿足于以往工作的套路和水平，這需要各級政協(xié)進一步領會中共提出社會主義協(xié)商民主的深意，以及協(xié)商民主的內(nèi)涵、條件、要求等，積極推進制度化建設，真正“把協(xié)商民主貫穿履行職能的全過程”。政治協(xié)商，應放在社會主義協(xié)商民主的整體框架內(nèi)，按照協(xié)商民主的要求加以開展；民主監(jiān)督，監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督?參政議政，參議什么政、怎樣參議？均應以協(xié)商民主為基礎。為此，委員要密切聯(lián)系本界別群眾，注意聽取與分析不同民意。須知，沒有不同觀點，就無須協(xié)商，而在利益多元化社會里，不同觀點隨處可聞；政協(xié)或有關界別要選準共同性問題，鼓勵在界別間或界別內(nèi)表達不同民意和專家觀點，進行充分協(xié)商，盡可能地取得共識或準共識。在此基礎上通過提案、建議案、會議發(fā)言等形式所開展的民主監(jiān)督或參政議政，才會比較全面準確地反映民意，提升監(jiān)督與參議的有效性，才能為黨和政府決策民主化科學化，改進工作、減少失誤做出應有貢獻。也只有這樣，才能使人民政協(xié)因主要職能的拓展而呈現(xiàn)出新的氣象、新的水平、新的成效。

（作者系復旦大學教授、博士生導師）