有抓手新型城鎮(zhèn)化才能獲實效

近年來，咸陽市立足市情實際，編制完成了《咸陽市新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃（2014—2020）》、《咸陽市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2030）》，明確提出把推進(jìn)“三個1億人”作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的抓手，提出了“3個50萬人”的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，即到2020年，實現(xiàn)50萬進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，實施涉及50萬人的城中村和棚戶區(qū)改造，完成涉及50萬農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使新型城鎮(zhèn)化的抓手更具體、目標(biāo)更明確。

落實“一取消三保留五對接”，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)?！耙蝗∠奔慈∠青l(xiāng)分割的戶籍登記制度。2008年8月，咸陽市率先在陜西省推行城鄉(xiāng)戶籍“一元化”管理制度，打破城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的二元戶籍管理結(jié)構(gòu)?！叭Ａ簟奔幢Ａ暨M(jìn)城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，讓農(nóng)民帶著“財產(chǎn)”進(jìn)城，使進(jìn)城農(nóng)民既逐步享受城市的公共服務(wù)，又保障了自身的合法權(quán)益?！拔鍖印奔窗凑铡爸贫葮?gòu)架城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，待遇標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)銜接，機(jī)構(gòu)設(shè)置城鄉(xiāng)統(tǒng)一，經(jīng)辦操作城鄉(xiāng)一致”的原則，加快城鄉(xiāng)社保、就業(yè)、醫(yī)療、教育和住房等五個方面的對接力度。截至2015年底，全市累計推進(jìn)農(nóng)村居民進(jìn)城鎮(zhèn)落戶居住93.59萬人，其中，進(jìn)主城區(qū)居住落戶10.6萬人，占進(jìn)城落戶總?cè)藬?shù)的11.33%；縣城39.3萬人，占42%；中心鎮(zhèn)43.69萬人，占46.67%。

實施“一規(guī)劃三結(jié)合五保障”，加快城中村和棚戶區(qū)改造步伐?！耙灰?guī)劃”即強(qiáng)化頂層設(shè)計，科學(xué)規(guī)劃。編制完成了《咸陽市中心城區(qū)舊城改造規(guī)劃》，從制度設(shè)計、社會管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面對城中村改造進(jìn)行了規(guī)范化設(shè)計，為推進(jìn)城中村改造奠定了良好基礎(chǔ)?！叭Y(jié)合”即充分尊重客觀規(guī)律和群眾意愿，采取有形改造與無形改造相結(jié)合、政府主導(dǎo)與市場運作相結(jié)合、整體推進(jìn)與分類實施相結(jié)合的方法，使城中村改造既科學(xué)規(guī)范又穩(wěn)步推進(jìn)?！拔灞Ｕ稀奔礊橛行蛲七M(jìn)城中村和棚戶區(qū)改造工作，咸陽市以落實組織保障、政策保障、社會保障、服務(wù)保障、監(jiān)督保障“五大機(jī)制保障”為抓手，夯實城中村改造的政策基礎(chǔ)。從2008年開始，咸陽市大力實施城中村和棚戶區(qū)改造工程，主城區(qū)共實施城中村改造項目上77個，征遷安置群眾近30萬人，棚戶區(qū)改造11933戶、115.25萬平方米。

突出“一強(qiáng)三園五美”，加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)?！耙粡?qiáng)”即做強(qiáng)富民產(chǎn)業(yè)?！叭龍@”即體現(xiàn)田園特色，打造和諧宜居的幸福家園、致富增收的就業(yè)田園、市民向往的休閑樂園。“五美”即建設(shè)最美鄉(xiāng)村，打造“生產(chǎn)美、環(huán)境美、生態(tài)美、設(shè)施美、人文美”的新型農(nóng)村社區(qū)。為此，咸陽市按照地域相近、便于服務(wù)的原則，以覆蓋方圓5公里或人口規(guī)模不低于2000人為標(biāo)準(zhǔn)，將全市2759個行政村除保留186個傳統(tǒng)民俗文化村落外，規(guī)劃建設(shè)為563個新型農(nóng)村社區(qū)，計劃到2020年，建成200個左右標(biāo)準(zhǔn)化新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化50萬人。

通過科學(xué)規(guī)劃、制度保障和強(qiáng)化落實，咸陽市加速了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、推進(jìn)了土地的集約利用、改善了農(nóng)村的人居環(huán)境、提升了均等化服務(wù)水平，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化獲得了實效。

新型城鎮(zhèn)化有諸多難題待解

但從全國來看，推進(jìn)“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化還面臨諸多問題：

戶籍遷移面臨區(qū)域障礙。保障農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是改革戶籍制度。然而，當(dāng)前戶籍改革各自推行，并不同步，農(nóng)村戶籍遷移到城市仍然門檻重重。同樣，在包括咸陽在內(nèi)的大部分地區(qū)，城鎮(zhèn)居民想往鄉(xiāng)村地區(qū)遷移，也同樣不允許。

產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)面臨法律瓶頸。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農(nóng)民承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。但根據(jù)我國物權(quán)法、擔(dān)保法、農(nóng)村土地承包法等現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是“違法的”，因而是“無效的”。

農(nóng)村資產(chǎn)難以轉(zhuǎn)化為資本。戶籍和產(chǎn)權(quán)改革滯后，一方面讓進(jìn)城農(nóng)民工很難真正融入城市，另一方面也讓已定居城市的農(nóng)民不愿意放棄宅基地，形成了許多空莊院。由于宅基地的所有權(quán)歸村集體，按土地法、土地承包法、村民委員會組織法等法律規(guī)定，只能在集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致完全歸農(nóng)戶所有的農(nóng)民住房，也不能自由轉(zhuǎn)讓、抵押、變現(xiàn)，轉(zhuǎn)化為資本，從而大大降低了農(nóng)民住房宅基地的交易價格，削弱了農(nóng)民自我發(fā)展能力。

服務(wù)均等面臨財力不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障水準(zhǔn)明顯落后于城市，中西部工業(yè)化、城鎮(zhèn)化明顯落后于東部。以咸陽為例，目前全市城鄉(xiāng)居民享受的福利政策有37項，其中已并軌的有20項，未并軌的有17項，除1項涉及計劃生育政策法規(guī)修法外，其余16項并軌都涉及資金問題。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)并軌后市縣兩級按事權(quán)分擔(dān)每年將新增支出16.4億元，其中省市縣全部門配套達(dá)26.4億元，財政難以負(fù)擔(dān)。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需多措并舉、協(xié)同推進(jìn)

從全國來看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化任務(wù)艱巨，仍需要進(jìn)一步采取得力措施加快推進(jìn)力度和速度。

在國家層面做好頂層設(shè)計，加強(qiáng)政策指導(dǎo)。進(jìn)一步細(xì)化《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，明確思路原則，提出目標(biāo)重點，加強(qiáng)政策配套，夯實責(zé)任主體，加大檢查考核，使其真正成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的綱領(lǐng)性指南。

加快決策、立法銜接，努力擴(kuò)展推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的法律空間。盡快修訂城鄉(xiāng)規(guī)劃法、村委會組織法、土地法、物權(quán)法等相關(guān)法律，使之與黨中央、國務(wù)院相關(guān)重大決定、決議的基本精神相符合，為地方政策體制創(chuàng)新提供寬松的法律空間。

進(jìn)一步加大對中西部地區(qū)的政策支持，加快中西部新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。加快新型城鎮(zhèn)化步伐，引擎在東部，但潛力在西部，特別是“三個1億人”目標(biāo)中，其中1億人就是要實現(xiàn)西部地區(qū)1億人的就地城鎮(zhèn)化，由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，建議進(jìn)一步加大對中西部地區(qū)的財政支持。

循序漸進(jìn)放開大中城市戶籍，積極穩(wěn)妥推進(jìn)居民在全國范圍內(nèi)的自由遷徙。近期，加大推進(jìn)有條件農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口在城市落戶定居；中期，要積極總結(jié)推廣深圳、北京等大都市實行的積分入戶和居住證制度；遠(yuǎn)期，逐步將居住證與居民身份證合二為一，把福利待遇從戶籍上完全剝離，真正建立起全國統(tǒng)一、自由遷徙的城鄉(xiāng)戶籍制度。

和全國其他地級市一樣，農(nóng)民工問題，城中村、棚戶區(qū)問題，空心村、老齡化等問題，咸陽都有典型性。近年來，按照“全域咸陽”的理念，咸陽市縣兩級城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)完成，并且形成了比較健全的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化政策體系。可以說，咸陽在推進(jìn)“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化方面具備良好的基礎(chǔ)條件，建議將其列為全國推進(jìn)“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化試點。

總之，解決好現(xiàn)有“三個1億人”的問題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會保障和社會管理、城鎮(zhèn)建設(shè)政策性融資等方面，加快制度創(chuàng)新，這樣才能讓推進(jìn)“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化決策在全國落地生根。

（作者系中國小康建設(shè)研究會城鄉(xiāng)發(fā)展一體化委員會主任、咸陽市委副秘書長、市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化辦公室主任）