教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目需要系統(tǒng)化建設(shè)

推廣運(yùn)用PPP模式需要按照PPP改革總體部署，從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施三方面開(kāi)展系統(tǒng)化開(kāi)展工作，最終建立一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP大市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)優(yōu)化教育資源配置，實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)。

第一，制度建設(shè)。在法律層面，十八屆三中、四中全會(huì)全面推行依法治國(guó)，因此法律建設(shè)應(yīng)放在首位。目前已經(jīng)出臺(tái)了《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》等，正在研究制定《政府和社會(huì)資本合作法》和《特許經(jīng)營(yíng)條例》。在政策層面，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部等部委發(fā)布了一系列文件規(guī)定，比如國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文件等；在操作層面，財(cái)政部發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》《財(cái)政承受能力論證指引》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》等一系列操作規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，明確了路線(xiàn)圖、操作程序及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等,使PPP模式可操作、可復(fù)制、可推廣。

《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了流程設(shè)計(jì)，分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)步驟，是實(shí)際操作性規(guī)范。目前，絕大部分PPP項(xiàng)目來(lái)自政府規(guī)劃的項(xiàng)目清單，同時(shí)歡迎社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目建議方案。不是所有的項(xiàng)目都能做PPP，需要進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，PPP不是免費(fèi)的午餐，從融資角度看PPP是一種按揭式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，杠桿作用大，財(cái)政可承受能力論證必不可少。

政府對(duì)社會(huì)資本的選擇要通過(guò)公開(kāi)透明的競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)方式，PPP的采購(gòu)方式有公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、邀請(qǐng)招標(biāo)、單一來(lái)源等五種，項(xiàng)目實(shí)施主管部門(mén)可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇最適合的方式。從付費(fèi)機(jī)制來(lái)分類(lèi)，PPP模式有三種類(lèi)型：一是使用者付費(fèi)類(lèi)，比如私立學(xué)校，項(xiàng)目投資回報(bào)完全來(lái)自學(xué)生繳費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性收益。二是可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)，項(xiàng)目的投資回報(bào)一部分來(lái)自使用者付費(fèi)，另外一部分來(lái)自政府資源補(bǔ)助。例如一些專(zhuān)業(yè)在職教育，除向?qū)W生收取一部分費(fèi)用外，政府還要給予一定補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。三是政府付費(fèi)。例如基礎(chǔ)教育服務(wù)，主要由政府支付費(fèi)用。在傳統(tǒng)基礎(chǔ)教育服務(wù)中，除后勤管理可以采用PPP模式外，只要是能夠提高教學(xué)質(zhì)量、優(yōu)化教育資源配置、提高教育服務(wù)價(jià)格性能比，都可以探索采用PPP模式。

第二，機(jī)構(gòu)建設(shè)。機(jī)構(gòu)能力建設(shè)核心是政府轉(zhuǎn)變職能。財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)PPP改革，重點(diǎn)在頂層規(guī)則設(shè)計(jì)、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力評(píng)估和采購(gòu)程序上，但并不是包打天下，各職能部門(mén)要根據(jù)自己的職責(zé)各司其職，部門(mén)協(xié)調(diào)合作很關(guān)鍵。教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管以教育部門(mén)為主。PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、跨度廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，僅靠政府自身能力難以完成，需要充分發(fā)揮第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)作用，政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，借助律師、會(huì)計(jì)師、工程師和造價(jià)師等專(zhuān)業(yè)力量，使項(xiàng)目實(shí)施方案更加完善。PPP項(xiàng)目涉及廣大公眾利益，要加強(qiáng)社會(huì)資本責(zé)任意識(shí)教育。

第三，示范項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目建設(shè)不能搞“一窩蜂”和“大躍進(jìn)”。在2014-2016年示范期，財(cái)政部每年推出一批示范項(xiàng)目，目的是發(fā)揮示范項(xiàng)目就近培訓(xùn)、就近推廣的作用。2014年推出第一批30個(gè)項(xiàng)目，覆蓋5個(gè)行業(yè)、15個(gè)省市，總投資約1786億元；2015年推出第二批206個(gè)示范項(xiàng)目，覆蓋13個(gè)行業(yè)、30個(gè)省市，總投資約6589億元。第二批示范項(xiàng)目較第一批的質(zhì)量、數(shù)量、領(lǐng)域和地域分布都有大幅提高，從行業(yè)分布來(lái)看，233個(gè)PPP項(xiàng)目主要集中在交通和市政工程領(lǐng)域，教育領(lǐng)域只有12個(gè)，投資占比約1.1%，包括學(xué)前教育、幼兒園，在職教育和大學(xué)教育的輔助性服務(wù)。

PPP在教育領(lǐng)域應(yīng)用的挑戰(zhàn)和下一步方向

政府和社會(huì)資本合作模式雖然不是新生事物，但作為一項(xiàng)牽引性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革，在推進(jìn)中也面臨諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是政府理念認(rèn)識(shí)不到位，很多地方政府仍?xún)H把PPP視為融資手段，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思想認(rèn)識(shí)不到位，影響市場(chǎng)參與度；二是政府機(jī)構(gòu)能力不到位。過(guò)去對(duì)PPP模式的應(yīng)用主要解決融資，好似一場(chǎng)婚禮，政府只關(guān)注融資，管理模式?jīng)]有大的改變，而新的PPP模式則像一場(chǎng)婚姻，把持續(xù)“經(jīng)營(yíng)”的長(zhǎng)期整體效益放在第一位，除解決融資外，更關(guān)注全生命周期運(yùn)營(yíng)管理。在20到30年的漫長(zhǎng)合作（婚姻）中，目前政府在法律、風(fēng)險(xiǎn)分配、交易機(jī)制等方面機(jī)構(gòu)能力還不到位；三是社會(huì)資本能力不到位，目前部分社會(huì)資本仍有賺快錢(qián)、不愿深耕細(xì)作的傾向，以運(yùn)營(yíng)商、建筑商、投資商合作一體化的綜合公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)商還沒(méi)有真正形成；四是第三方機(jī)構(gòu)能力不到位，PPP咨詢(xún)市場(chǎng)還不成熟和規(guī)范；五是基礎(chǔ)研究、理論研究、政策研究滯后于改革實(shí)踐。

下一步我們要堅(jiān)定改革理念，瞄準(zhǔn)市場(chǎng)取向，進(jìn)一步發(fā)揮示范項(xiàng)目的標(biāo)桿作用，加強(qiáng)PPP綜合信息平臺(tái)建設(shè)，將“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)應(yīng)用于PPP項(xiàng)目管理，讓PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上監(jiān)管和數(shù)據(jù)共享、案例分享等功能，切實(shí)發(fā)揮PPP改革的牽引作用。

PPP改革需要轉(zhuǎn)變理念和新文化的支撐。PPP文化的核心是法治文化、市場(chǎng)文化和合作文化。政府和市場(chǎng)主體要倡導(dǎo)平等合作、契約精神；要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；要推行合作共贏命運(yùn)共同體文化，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本和老百姓三方合作共贏。

（作者系財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任）

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PPP模式在教育領(lǐng)域的應(yīng)用

■自安排部署政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作以來(lái)，新疆維吾爾自治區(qū)克拉瑪依市通過(guò)成立PPP模式領(lǐng)導(dǎo)小組、引入專(zhuān)家協(xié)助甄別項(xiàng)目、建立健全工作機(jī)制等措施，全方位、多角度穩(wěn)步推進(jìn)PPP工作。新疆醫(yī)科大學(xué)厚博學(xué)院遷建工程便是克拉瑪依市在教育領(lǐng)域采用PPP模式的首個(gè)項(xiàng)目，一期建設(shè)投資估算約14億元，在校學(xué)生規(guī)模約5000人。

經(jīng)PPP模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組上會(huì)討論，確立了市城投公司作為厚博學(xué)院PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。目前該項(xiàng)目已通過(guò)招標(biāo)選擇江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司作為咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，并正式啟動(dòng)實(shí)施方案編制工作。厚博學(xué)院的建設(shè)將為克拉瑪依市提高醫(yī)療服務(wù)水平、培養(yǎng)醫(yī)療人才等方面提供支撐，對(duì)完善城市功能、促進(jìn)本市及周邊地區(qū)教育、醫(yī)療事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

■近日,貴州省貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)教育PPP項(xiàng)目集中開(kāi)工儀式在下壩鎮(zhèn)下壩村舉行。該項(xiàng)目是國(guó)務(wù)院相關(guān)部委、省政府發(fā)布一系列PPP的規(guī)范性文件以來(lái),全省第一例規(guī)范實(shí)施的教育基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)PPP項(xiàng)目，三所新建的項(xiàng)目學(xué)校為下壩鎮(zhèn)九年制學(xué)校、水田中學(xué)和振新幼兒園。

該項(xiàng)目是貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所去年5月與烏當(dāng)區(qū)政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議之后,在烏當(dāng)區(qū)第一個(gè)完成PPP合同簽約的項(xiàng)目，意在全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件。該項(xiàng)目中首次提出了“兩招并一招”的交易模式,探索一條適合政府和社會(huì)資本合作(PPP)交易模式,有利于政府提高管理效率和社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目更深層次的介入。