作者：上海財經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院博士后 劉雅媛，上海財經(jīng)大學(xué)講席教授、長三角與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院執(zhí)行院長 張學(xué)良

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的印發(fā)，標(biāo)志著一體化戰(zhàn)略正式進(jìn)入實施階段。實踐證明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要考慮歷史的維度、符合當(dāng)前的需求，也要順應(yīng)未來的趨勢并具備國際視野。

回望長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革試驗的歷程可以發(fā)現(xiàn)，一體化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)需要關(guān)注四對關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)機(jī)制層面的集聚與擴(kuò)散關(guān)系、空間格局層面的中心與外圍關(guān)系、資源配置層面的市場與政府關(guān)系、區(qū)域協(xié)同層面的競爭與合作關(guān)系。

集聚與擴(kuò)散

上海的崛起與長三角城市群的形成，有賴于集聚與擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。

長三角經(jīng)濟(jì)增長是歷史長時段積累的結(jié)果。唐宋經(jīng)濟(jì)變革與人口遷移使中國經(jīng)濟(jì)重心從黃河流域向長江流域轉(zhuǎn)移，江南成為全國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。明清時期，商品經(jīng)濟(jì)的繁榮進(jìn)一步帶來城鎮(zhèn)化水平的提高。

近代以來，上海與長三角各地的關(guān)系不是簡單的商品交換，更重要的在于形成了人口、資金、產(chǎn)業(yè)的集聚與地域分工，上海、無錫、南通、常州等崛起為新興工業(yè)城市。至1935年，地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到33%，經(jīng)濟(jì)區(qū)意義上的長三角初步形成。

改革開放以來，地區(qū)資源、要素進(jìn)一步向上海等中心城市集聚，并為形成城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了條件。2019年，區(qū)域常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。預(yù)計到2025年，長三角一體化發(fā)展將取得更大的實質(zhì)性進(jìn)展。其中，常住人口城鎮(zhèn)化率會達(dá)到70%。這需要中心城市發(fā)揮引領(lǐng)作用、提升集聚能力，促進(jìn)要素集聚產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，提高中心城市勞動生產(chǎn)率，并利用科研、技術(shù)、資本優(yōu)勢產(chǎn)生的外溢效應(yīng)，促進(jìn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合，推動產(chǎn)業(yè)體系向中高端科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)迭代轉(zhuǎn)型。

同時，為了使要素有序自由流動，還需實現(xiàn)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，降低周邊地區(qū)獲取外溢的成本，以達(dá)成縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)。

要素的集聚與擴(kuò)散需要市場的支撐。巨大的市場容量使得長三角地區(qū)擁有磅礴的發(fā)展?jié)摿?。我國大國?jīng)濟(jì)特征集中體現(xiàn)在勞動力資源充足、國土空間廣闊、交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)龐大高效等方面。長三角地區(qū)擁有全國16.1%的人口，2018年GDP增速高于6%，背靠長江經(jīng)濟(jì)帶的廣大腹地，擁有46個開放口岸和優(yōu)良的港口資源。

利用上述優(yōu)勢帶來的市場容量，有助于長三角地區(qū)在城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)體量及人均GDP等幾方面完成突破，真正達(dá)到引領(lǐng)全國高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，并為更大范圍內(nèi)的區(qū)域協(xié)作提供激勵。

中心與外圍

在空間格局上，長三角地區(qū)以上海、南京、蘇州、杭州、寧波等城市為核心，呈現(xiàn)“中心—外圍”式分布特征。

歷史上，長三角地區(qū)從不缺乏中心城市。東吳時期的經(jīng)營以及永嘉南遷塑造了六朝古都南京，隋唐大運(yùn)河的開鑿帶來“天下第一”的揚(yáng)州，宋室南渡使得杭州崛起，區(qū)域的整體發(fā)展使江南地區(qū)在南宋時期便有了“蘇湖熟，天下足”的說法。

明清時期，南京長期是全國或區(qū)域的政治中心，蘇州號稱“東南財賦，姑蘇最重”。同時，杭州、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、無錫、蕪湖等城市依托京杭大運(yùn)河、長江航道及繁密的內(nèi)河航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，成為重要的中心城市或?qū)I(yè)市場。

近代開埠通商，為上海的崛起創(chuàng)造了條件。上海是聯(lián)通國際遠(yuǎn)洋航線、長江及內(nèi)河航道的樞紐港，憑借市場優(yōu)勢一躍成為全國經(jīng)濟(jì)中心。如今，上海圍繞“五個中心”、大都市圈建設(shè)繼續(xù)發(fā)揮龍頭輻射帶動作用，并與區(qū)域內(nèi)大中小城市、小城鎮(zhèn)共同構(gòu)成完備的城鎮(zhèn)體系。

從長時段來看，中心城市層出不窮是長三角區(qū)域發(fā)展史的一大特色。這為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、高質(zhì)量一體化發(fā)展提供了肥沃的土壤。

特別是，近代鐵路建設(shè)與輪船航運(yùn)的發(fā)展為區(qū)域各城市提供了緊密聯(lián)系。今天，高速鐵路、高速公路、城際鐵路與城市軌交的建設(shè)，助推區(qū)域內(nèi)形成了幾大都市圈。近代滬寧、滬杭甬鐵路建設(shè)形成了以上海為中心、以鐵路為紐帶的“中心—外圍”式經(jīng)濟(jì)空間格局，蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心則從明清時期的“蘇松常太”轉(zhuǎn)變?yōu)榻鷾麑庤F路沿線的“滬蘇錫常”。目前，長三角幾大中心城市仍主要分布在滬寧、滬杭甬兩條鐵路所形成的之字形路線上。

高鐵技術(shù)的發(fā)展，使快速的人口流動成為可能。近年來，高鐵站點(diǎn)城市通達(dá)性的提高，使都市圈的同城化及區(qū)域空間的網(wǎng)絡(luò)化趨勢增強(qiáng)。伴隨這一進(jìn)程，需要進(jìn)一步發(fā)揮上海龍頭帶動作用、蘇浙皖各揚(yáng)所長，加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)互動，提升都市圈一體化水平，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

市場與政府

在資源配置層面，長三角一體化中的市場與政府關(guān)系，是市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合的機(jī)制。

從歷史經(jīng)驗來看，雖然市場因素塑造了近代長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)以及東部地區(qū)的優(yōu)勢地位，但國家區(qū)域政策導(dǎo)向也影響著長三角地區(qū)的發(fā)展。孫中山先生在《建國方略》中，曾以北、中、南三大區(qū)域來規(guī)劃國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略空間，并以上海為中心提出“東方大港”計劃。

新中國成立以后，平衡發(fā)展的區(qū)域思想以及國際局勢的惡化，進(jìn)一步影響著區(qū)域政策制定。諸如156項重點(diǎn)工程、三線建設(shè)等重大舉措，在政策范圍內(nèi)調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)布局，一定程度上平衡了區(qū)域發(fā)展的差距，但也或多或少帶來了資源浪費(fèi)與環(huán)境污染。

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，條塊分割還給要素自由流動設(shè)置了重重壁壘，市場機(jī)制無法充分發(fā)揮調(diào)節(jié)資源配置的作用。

改革開放以來，鄧小平同志有關(guān)“兩個大局”的論述明確了沿海地區(qū)率先發(fā)展、帶動內(nèi)地共同富裕的區(qū)域非平衡發(fā)展思想。由此，長三角地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢得以更好發(fā)揮，在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，實現(xiàn)快速發(fā)展。

在改革開放的實踐中，我們對于市場作用的認(rèn)識，經(jīng)歷了從最初的忽略市場機(jī)制到強(qiáng)調(diào)計劃與市場相結(jié)合，進(jìn)而再到確立建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。

就長三角一體化發(fā)展而言，產(chǎn)業(yè)的合理布局需要堅持市場機(jī)制主導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)相結(jié)合。長三角要打造強(qiáng)勁活躍增長極，需要堅持深化市場化改革、擴(kuò)大高水平開放，將市場置于主導(dǎo)地位，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，健全一體化機(jī)制，消除行政壁壘，為實現(xiàn)要素有序自由流動提供理想的政策環(huán)境與優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

競爭與合作

在處理市場與政府關(guān)系的同時，地方政府間的合作與競爭也會影響區(qū)域協(xié)同的質(zhì)量和效率。

計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家能力空前提升的同時，也在一定程度上約束了地方的主動性。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了空間和基礎(chǔ)。長三角地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)孕育的“蘇南模式”等，通過刺激地區(qū)間的競爭與合作，使產(chǎn)業(yè)趨向集中，有利于區(qū)域分工的形成，但也帶來了“以鄰為壑”以及同質(zhì)化競爭的弊端。

一體化戰(zhàn)略需要協(xié)調(diào)處理好區(qū)域競爭與合作關(guān)系。長三角一體化發(fā)展的一個基本原則是堅持創(chuàng)新共建、協(xié)調(diào)共進(jìn)、綠色共保、開放共贏、民生共享，目的就在于形成多層次多領(lǐng)域的協(xié)同。

經(jīng)驗表明，長三角在區(qū)域、都市圈及平臺園區(qū)等層面，在政府、企業(yè)、社會等多個領(lǐng)域如何實現(xiàn)分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、各具特色并形成合力，是有效實現(xiàn)高質(zhì)量一體化的關(guān)鍵。近年來，長三角區(qū)域一體化從項目協(xié)同走向制度模式創(chuàng)新，包括毗鄰區(qū)合作、新型“飛地經(jīng)濟(jì)”、跨區(qū)域跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞健Ｍㄟ^城市間功能統(tǒng)籌、交通對接、技術(shù)孵化、環(huán)境共治等手段，逐漸彌補(bǔ)地方政府之間過度競爭所帶來的資源浪費(fèi)，從而有助于實現(xiàn)區(qū)域資源的整合與高質(zhì)量發(fā)展。

總之，新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全等方面的功能，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。