編者的話:黨的十八屆三中全會(huì)指出,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這意味著,各級(jí)政府不僅要“該放的權(quán)力放下去”,還要“該管的事情管起來”;既解決好“越位”問題,還要解決好“缺位”問題。如何做到這一點(diǎn),這需要我們以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)縱深推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革。

以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的政府改革在釋放改革紅利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力中發(fā)揮了重要作用。但從近年來食品藥品監(jiān)管等問題可以看出,監(jiān)管轉(zhuǎn)型仍比較滯后,與擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)的現(xiàn)實(shí)需求和廣大社會(huì)成員的期盼有著較大差距。監(jiān)管轉(zhuǎn)型較為滯后的深層次矛盾在于監(jiān)管體制改革滯后。加快推動(dòng)監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型,成為“十三五”時(shí)期縱深推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革不可回避的重大課題。

實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格分開

近年來,我們?cè)诩訌?qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管方面采取了不少措施,但是,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管合二為一的體制尚未根本改變。無論消費(fèi)領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域還是金融領(lǐng)域,都存在著多頭監(jiān)管與監(jiān)管缺失并存的現(xiàn)象。前置性審批過多不僅抑制市場(chǎng)活力,也難以保證事后監(jiān)管的有效性。要真正建立公平公正的市場(chǎng)秩序,需要把行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格分開。其中,有幾點(diǎn)需要注意:

其一,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管屬于不同性質(zhì)的管理職能。一是行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同。行政審批是行政機(jī)關(guān)事前把關(guān)的手段,主要是為了限制不利于公共利益的行為,主要包括審批、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、同意、注冊(cè)、認(rèn)可、登記、檢驗(yàn)、年檢等幾十種。市場(chǎng)監(jiān)管是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行約束限制的行為,包括規(guī)范、監(jiān)督和查處職能。二者在范圍、程度上有著本質(zhì)區(qū)別。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管是兩個(gè)不同性質(zhì)的事物,事前審批是政府行政權(quán)力,需要依法界定權(quán)力清單;有效的市場(chǎng)監(jiān)管主要是事中事后監(jiān)管。對(duì)于前置性的審批盡可能做到越少越好,對(duì)于事中、事后的監(jiān)管則需大力強(qiáng)化。二是以行政審批為基礎(chǔ)的市場(chǎng)監(jiān)管需要改變。在傳統(tǒng)體制下,市場(chǎng)監(jiān)管以前置性的行政審批為主,通過行政審批為企業(yè)層層把關(guān),這樣容易抑制市場(chǎng)活力,而事中事后監(jiān)管的體制安排則相對(duì)薄弱。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管是不同性質(zhì)的權(quán)力,都需要于法有據(jù)。隨著“十三五”負(fù)面清單管理的全面實(shí)施,無論是消費(fèi)市場(chǎng)領(lǐng)域,還是反壟斷領(lǐng)域,在大幅度削減行政審批事項(xiàng)的同時(shí),都面臨著重構(gòu)現(xiàn)有市場(chǎng)監(jiān)管體系的問題。

其二,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能分開。一方面,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離勢(shì)在必行。多年來,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管不分的體制不僅導(dǎo)致重審批、弱監(jiān)管的問題,還容易帶來尋租腐敗問題?！笆濉睍r(shí)期,建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序?qū)π姓徟c市場(chǎng)監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離提出多方面的改革訴求:只有二者嚴(yán)格分離才能真正落實(shí)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管各自的主體責(zé)任;只有二者的嚴(yán)格分離才能在市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革上破題;只有二者嚴(yán)格分離才能克服封閉式的監(jiān)管模式,走向公開透明的市場(chǎng)監(jiān)管。另一方面,要積極推進(jìn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能嚴(yán)格分離。目前,負(fù)面清單管理模式已經(jīng)開始在多個(gè)領(lǐng)域探索。未來2至3年,隨著金融、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域負(fù)面清單管理模式的推行,都需要實(shí)現(xiàn)行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離,并強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管職能。

其三,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分開。一是實(shí)現(xiàn)審批機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相分離。盡管這些年我國出臺(tái)了不少市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī),但執(zhí)行效果尚待提高,一個(gè)重要原因就是審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)長期不分。為此,一些需要保留審批事項(xiàng)的部門,可考慮成為科學(xué)規(guī)范、高效的審批部門,行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管在機(jī)構(gòu)上要嚴(yán)格分開。二是可考慮組建綜合性、權(quán)威性的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于監(jiān)管職能和監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的不合理,同一事項(xiàng)的監(jiān)管往往分散在多個(gè)部門。雖然目前部分機(jī)構(gòu)已進(jìn)行調(diào)整,但在消費(fèi)市場(chǎng)監(jiān)管、壟斷行業(yè)監(jiān)管等方面尚未到位,與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有效的監(jiān)管體制還有較大的差距。為此,建議盡快從國家層面整合監(jiān)管機(jī)構(gòu),組建綜合性、權(quán)威性的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。三是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性。

切實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管轉(zhuǎn)型

“十三五”時(shí)期,要把握全局、突出重點(diǎn),以釋放內(nèi)需潛力為重點(diǎn)破題監(jiān)管轉(zhuǎn)型,爭(zhēng)取在消費(fèi)市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型、壟斷行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型、食品藥品監(jiān)管體制改革上取得重要突破。

第一,以消費(fèi)市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型釋放內(nèi)需潛力。在這一過程中,既要以建立溯源體系為重點(diǎn)加快消費(fèi)市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型,建議由質(zhì)監(jiān)部門牽頭,建立國家層面權(quán)威的第三方消費(fèi)品溯源平臺(tái),形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)全程溯源,保證溯源數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和完整性,并在此基礎(chǔ)上建立問題商品的追溯與召回制度;還要嚴(yán)厲打擊消費(fèi)市場(chǎng)假冒偽劣行為,加大對(duì)假冒偽劣行為的處罰力度,加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法和司法保護(hù),積極營造良好的保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法治環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境;更要加快形成消費(fèi)市場(chǎng)大監(jiān)管的體制框架。“十三五”時(shí)期有必要加快中央與省級(jí)層面的市場(chǎng)監(jiān)管體制改革,盡快形成從中央到地方統(tǒng)一的消費(fèi)市場(chǎng)大監(jiān)管體制,實(shí)現(xiàn)垂直管理。

第二,加快推進(jìn)金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型。包括可考慮建立以保護(hù)投資者權(quán)益為導(dǎo)向的資本市場(chǎng)監(jiān)管體制以及實(shí)現(xiàn)金融分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型,等等,切實(shí)推動(dòng)金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

第三,以破除服務(wù)業(yè)領(lǐng)域行政壟斷為重點(diǎn)的監(jiān)管轉(zhuǎn)型。一是建立行政壟斷審查機(jī)制。審查要常態(tài)化、制度化。二是完善服務(wù)業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系。從國際經(jīng)驗(yàn)看,服務(wù)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管過度會(huì)阻礙創(chuàng)新,監(jiān)管不到位會(huì)導(dǎo)致企業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”,關(guān)鍵問題是監(jiān)管要有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。建議從發(fā)展勢(shì)頭快、創(chuàng)新速度快、容易出問題的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域入手建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn):在生活性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域,重點(diǎn)加快健康、教育、文化、電信等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建設(shè);在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域,重點(diǎn)加快互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務(wù)、研發(fā)、設(shè)計(jì)等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。三是實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理。特別是盡快推出各級(jí)政府的責(zé)任清單,重點(diǎn)突出市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任清單,以此形成倒逼市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)體制改革的新局面。

第四,完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制。建議以理順中央地方職責(zé)分工為重點(diǎn)形成食品藥品機(jī)構(gòu)改革行動(dòng)方案,形成中央、省、市、縣政府監(jiān)管事權(quán)責(zé)任清單,從中央到地方實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一。此外,還要強(qiáng)化基層監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。

打造政府社會(huì)協(xié)同監(jiān)管體系

維護(hù)市場(chǎng)秩序是全社會(huì)的共同責(zé)任,需要形成全社會(huì)參與的合力。在強(qiáng)調(diào)政府市場(chǎng)監(jiān)管主導(dǎo)作用的同時(shí),要引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體自治,促進(jìn)市場(chǎng)主體自我約束、誠信經(jīng)營,充分發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用、輿論和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用,逐步形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境,初步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)管體系。

第一,引導(dǎo)市場(chǎng)主體自治。引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體強(qiáng)化信用意識(shí),維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。比如,建立企業(yè)信用檔案,鼓勵(lì)市場(chǎng)主體在安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、營銷宣傳、售后服務(wù)、信息公示等方面切實(shí)履行法定義務(wù);建立企業(yè)信用記錄備案查詢制度,通過建立政府與市場(chǎng)相結(jié)合、線上與線下相結(jié)合的信用約束機(jī)制,鼓勵(lì)支持市場(chǎng)主體通過互聯(lián)網(wǎng)為消費(fèi)者提供公平、公正的信用評(píng)價(jià)服務(wù),客觀公正記錄、公開交易評(píng)價(jià)和消費(fèi)評(píng)價(jià)信息;完善企業(yè)信用管理,將有違規(guī)行為的企業(yè)列入誠信經(jīng)營“黑名單”并向社會(huì)公開,提高企業(yè)違規(guī)失信成本。

第二,發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用。一方面,要清理“紅頂中介”,推動(dòng)行業(yè)組織“去行政化”,盡快推動(dòng)現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)的“政會(huì)分開”“去行政化”;另一方面,要推行“一行多會(huì)”,支持各個(gè)行業(yè)的民營企業(yè)自愿組建行業(yè)組織?？煽紤]支持各個(gè)行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì),使其在行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督上發(fā)揮重要作用。同時(shí),推行“一業(yè)多會(huì)”,加快形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,使得更多的社會(huì)組織有能力承接政府下放的管理事項(xiàng)。此外,還要發(fā)揮行業(yè)組織在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督企業(yè)自律中的重大作用。鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)制定發(fā)布產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),參與制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī);支持有關(guān)組織依法提起公益訴訟,進(jìn)行專業(yè)調(diào)解;加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)自身建設(shè),增強(qiáng)參與市場(chǎng)監(jiān)管的能力。建立健全市場(chǎng)專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度。對(duì)行業(yè)組織的專業(yè)性、獨(dú)立性、治理框架作出規(guī)范,通過建立完善的法人治理結(jié)構(gòu),形成自己的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

第三,鼓勵(lì)社會(huì)參與監(jiān)管。在這一過程中,可建立健全企業(yè)信用信息公示制度、健全輿論監(jiān)督機(jī)制,從而形成全社會(huì)參與市場(chǎng)監(jiān)管的良好氛圍;可充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用,利用微信等新媒體對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)督,建立健全公眾參與監(jiān)督的激勵(lì)機(jī)制,為群眾投訴舉報(bào)違法行為提供更加便利、通暢、有效的渠道,真正發(fā)揮全社會(huì)的力量參與監(jiān)管,打造政府與社會(huì)協(xié)同監(jiān)管的體系。(本文來源:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者:中國(海南)改革發(fā)展研究院院長 遲福林)