2016年，我國新增城鎮(zhèn)就業(yè)1314萬人，已連續(xù)5年新增城鎮(zhèn)就業(yè)超過1200萬人。就業(yè)是最大的民生，也是經(jīng)濟社會發(fā)展最基本的支撐。黨的十八大提出推動實現(xiàn)更高質量的就業(yè)，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，并把實現(xiàn)就業(yè)更加充分作為全面建成小康社會的重要目標，進一步明確了“勞動者自主就業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)”的新時期就業(yè)方針。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的就業(yè)形勢和特點，進一步豐富發(fā)展了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，我國就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大、就業(yè)結構更加優(yōu)化、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)效應進一步發(fā)揮、公共就業(yè)服務不斷加強，有力推動了全體人民共建共享發(fā)展。

經(jīng)濟新常態(tài)和就業(yè)新形勢對就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提出新要求

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，我國勞動力供求關系和就業(yè)形勢呈現(xiàn)新特點，主要是：勞動年齡人口總量出現(xiàn)負增長；在就業(yè)的總量性矛盾得到緩解的同時，就業(yè)的結構性和摩擦性矛盾日益突出。這對就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略提出了新要求。

近年來，我國勞動年齡人口總量已進入負增長時代，農村富余勞動力轉移速度趨緩，勞動力供給總量逐年減少。2011年以來，勞動年齡人口每年減少幾百萬人。由于勞動參與率（有就業(yè)意愿的人口占勞動年齡人口的比重）有一定提高，過去幾年經(jīng)濟活動人口有所增加，但增速明顯放慢，并且即將達到峰值。一系列勞動力市場指標也反映了勞動力供求關系的變化。例如，近年來城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直保持在4.1%以下，城鎮(zhèn)調查失業(yè)率保持在5%左右，公共就業(yè)服務機構記錄的求人倍率（崗位數(shù)與求職人數(shù)之比）保持在1.1左右。這就是說，在經(jīng)濟增長由高速轉為中高速的情況下，勞動力供求關系保持平穩(wěn)，長期困擾我國的就業(yè)總量性矛盾得到緩解。

就業(yè)總量性矛盾得到緩解，并不意味著就業(yè)領域就沒有矛盾了，也不意味著就業(yè)工作更好做了。經(jīng)濟理論和實踐都表明，結構性失業(yè)（由經(jīng)濟結構變化引起的失業(yè)）和摩擦性失業(yè)（由信息不對稱、勞動力難以流動等因素造成的短期失業(yè)）在任何情況下都會存在。根據(jù)經(jīng)濟學理論，只要GDP（國內生產總值）實際增長率與潛在增長率保持一致，就意味著實現(xiàn)了生產要素的充分利用和勞動力的充分就業(yè)，不存在周期性失業(yè)現(xiàn)象。目前我國經(jīng)濟實際增長率仍處于中高速，基本與潛在增長率相符，所以，當前我國就業(yè)領域的主要矛盾既不是總量矛盾，也不是周期性問題，而是結構性和摩擦性矛盾。而且，隨著全面深化改革和經(jīng)濟結構調整的推進，這兩類就業(yè)矛盾還會日益突出，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是在調結構、去產能和處置“僵尸企業(yè)”過程中，部分地區(qū)、部分行業(yè)會遭遇就業(yè)沖擊，部分職工面臨結構性和摩擦性失業(yè)問題。例如，消除過剩產能任務最突出的一些行業(yè)的職工，存在人力資本不足、難以適應轉崗要求的問題，有可能陷入結構性失業(yè)。此外，在一些農村貧困地區(qū)，部分貧困農戶由于缺乏工作技能、崗位信息等因素，轉移就業(yè)面臨困難。

二是在就業(yè)數(shù)量擴大的同時，部分群體的就業(yè)質量有待提高。從就業(yè)的穩(wěn)定性來看，雖然近幾年全國企業(yè)勞動合同簽訂率達到90%，但一些靈活就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)群體并沒有包含在統(tǒng)計范圍內。占城鎮(zhèn)就業(yè)比重高達37%的農民工群體，勞動合同簽訂率僅約為40%。而且，沒有取得所在地戶籍的農民工很難充分、均等地享受城鎮(zhèn)基本公共服務，基本社會保險參與率較低。由于就業(yè)質量不高，很多農民工在40歲以后就有較強的返鄉(xiāng)意愿。在農村新成長勞動力逐年減少的情況下，如果返鄉(xiāng)人口數(shù)量超過新增轉移人口數(shù)量，就會形成逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，進一步加劇勞動力短缺，不利于經(jīng)濟保持中高速增長。

三是現(xiàn)已存在的非正規(guī)就業(yè)和不斷涌現(xiàn)的新型就業(yè)形態(tài)，對有效保障勞動者權益提出了挑戰(zhàn)。近年來，我國勞動力市場制度建設取得長足進展，對勞動者的社會保護力度明顯增強。但是，現(xiàn)行的許多相關制度安排仍然以就業(yè)單位為依托，不僅難以有效覆蓋非正規(guī)就業(yè)群體，也不適應分享經(jīng)濟發(fā)展所創(chuàng)造的就業(yè)形態(tài)。其實，這也是一個世界性難題。對于就業(yè)內容、時間、場所都不確定的非傳統(tǒng)就業(yè)群體來說，勞動者權益保障的難度較大。

可見，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，我國勞動力供求關系呈現(xiàn)新特點，就業(yè)出現(xiàn)了新形勢。這就要求就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略在創(chuàng)造良好就業(yè)環(huán)境、提高就業(yè)質量、增強勞動者就業(yè)能力、保障勞動者權益等方面有更大作為。

堅持以人民為中心，統(tǒng)籌推進就業(yè)崗位創(chuàng)造和就業(yè)質量提高

以習近平同志為核心的黨中央高度重視就業(yè)問題，強調“就業(yè)是民生之本”，把實施積極的就業(yè)政策擺在更加突出的位置，把幫助困難群眾解決好就業(yè)等基本民生問題作為黨和政府義不容辭的責任。針對我國勞動力供求關系新特點和就業(yè)新形勢，黨中央在實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略過程中更加突出地體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，積極有效應對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下我國就業(yè)面臨的新問題、新挑戰(zhàn)。

以人民為中心的發(fā)展思想為就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略注入了新內涵。它要求把實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生緊密結合起來，讓市場在人力資源配置中發(fā)揮決定性作用，保持勞動力市場的靈活性；同時更好發(fā)揮政府作用，加強勞動力市場制度建設，加大就業(yè)支持力度，統(tǒng)籌推進就業(yè)崗位創(chuàng)造和就業(yè)質量提高。

兼顧勞動力市場靈活性與勞動保障機制完備性。勞動力市場機制是有效配置勞動力資源的基本方式。依據(jù)勞動力市場信號，勞動者獲得提升人力資本的激勵，企業(yè)按照最有效率的方式配置資源，進而促進社會生產率提高。充分發(fā)揮勞動力市場機制的作用，必須加大改革力度，建設勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的全國統(tǒng)一、靈活高效的勞動力市場。黨的十八大以來，針對妨礙勞動力市場功能充分發(fā)揮的體制性因素，我們找準改革的關鍵領域加快突破。比如，大力推動戶籍制度改革，合理引導農業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉移，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。這既是完善勞動力市場機制的必然要求，又有利于推動基本公共服務均等化，能夠通過增加勞動力供給、提高人力資源配置效率立竿見影地收獲改革紅利，提高發(fā)展的可持續(xù)性和共享性。又如，加大勞動力市場制度建設力度，完善勞動立法，建立健全工資集體協(xié)商制度，發(fā)揮工會保護勞動者權益的作用。在相關法律的修訂中，既堅持保護勞動者權益、提高就業(yè)質量、保障基本民生，又著眼于進一步提高勞動力市場的靈活性，及時調整一些具體規(guī)定。

兼顧短期勞動力利用與長期人力資本培養(yǎng)。2004年首次出現(xiàn)的“民工荒”以及隨后發(fā)生的勞動力短缺現(xiàn)象，標志著中國經(jīng)濟越過了劉易斯拐點，不再具有勞動力無限供給的特征。近年來，即使在經(jīng)濟增速下行的情況下，許多企業(yè)仍然面臨招工難、用工荒問題。同時，在就業(yè)機會增加、普通勞動者工資上漲加快的情況下，一些農村青少年升學意愿下降，在義務教育結束后便匆匆進入勞動力市場。這固然在短期內滿足了勞動力需求，但對教育造成了負激勵，長此以往會導致人力資本積累的整體損失。隨著產業(yè)結構調整以及機器和機器人的更廣泛使用，這些勞動者將來會由于缺乏技能和更新技能的能力，很容易遭到就業(yè)市場波動的沖擊。這也會制約我國產業(yè)結構優(yōu)化升級和創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的實施。因此，我們積極推動就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略向教育和培訓延伸，努力構建終身學習體系，推動建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者、貫穿勞動者學習工作終身、適應勞動力市場需求的職業(yè)培訓制度，增強勞動者創(chuàng)新和就業(yè)能力，促進中國經(jīng)濟搭上新科技革命的快車。

兼顧推進供給側結構性改革與社會政策托底。經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的經(jīng)濟增長新動能，來自于產業(yè)結構優(yōu)化升級和增長方式轉向創(chuàng)新驅動，要靠大力推進供給側結構性改革才能得到釋放。這個過程必然伴隨著產業(yè)的此消彼長和企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，伴隨著生產要素的重新配置，進而造成部分職工轉崗失業(yè)。然而，創(chuàng)新驅動發(fā)展雖具有“創(chuàng)造性破壞”的特質，但并不意味著對勞動者采取“自生自滅”的態(tài)度。勞動是以人為載體的，因而不同于其他生產要素，其重新配置需要得到政府提供的政策扶助和社會保護。這也是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求。黨的十八大以來，在實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略中，我們把穩(wěn)定和促進就業(yè)、提高就業(yè)質量放在經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)先位置，為下崗和面臨轉崗的職工提供公共就業(yè)服務，對一時難以實現(xiàn)再就業(yè)的人員加大基本生活保障力度。一方面，努力完善公共就業(yè)服務體系，豐富就業(yè)服務內容，推動公共就業(yè)服務均等化、信息化、現(xiàn)代化，為勞動者提供便捷高效的就業(yè)服務，盡可能減少勞動者處于失業(yè)狀態(tài)的時間；另一方面，努力提高社會保障制度和基本公共服務的公平性，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)分割和身份、性別歧視，維護勞動者平等就業(yè)權利，使尚未在城鎮(zhèn)落戶的農民工、靈活就業(yè)人員及處于新型就業(yè)形態(tài)的勞動者都有獲得社會政策托底的機會，讓改革發(fā)展成果惠及最廣大勞動者。2016年，劃撥1000億元“去產能穩(wěn)就業(yè)”專項獎補資金、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境等措施落地有聲，讓更多勞動者捧上了“新飯碗”。

就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略在經(jīng)濟社會發(fā)展中取得了新定位

黨的十八大以來，就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的內涵、外延、舉措都得到了豐富和拓展，在經(jīng)濟社會發(fā)展中取得了新定位。

就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略成為扶貧脫貧的重要手段。習近平同志指出，要把扶貧同扶志結合起來，著力激發(fā)貧困群眾發(fā)展生產、脫貧致富的主動性，著力培育貧困群眾自力更生的意識和觀念，引導廣大群眾依靠勤勞雙手和頑強意志實現(xiàn)脫貧致富。促進轉移就業(yè)，是幫助農村貧困人口脫貧致富的一個過硬、管用舉措，是扶貧扶志的一種有效方式。實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，促進了勞動力市場的發(fā)育和完善，推動了農村勞動力轉移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)居民就業(yè)參與率，是扶貧、減貧、增收和縮小收入差距最有效的手段，也是把每個人的努力同國家經(jīng)濟社會發(fā)展緊密聯(lián)系起來、促進全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感的最可持續(xù)的途徑。

就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略成為推進供給側結構性改革的重要保障。習近平同志指出，隨著供給側結構性改革不斷推進，會有一些職工下崗，要更加關注就業(yè)問題，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，落實和完善援助措施，通過鼓勵企業(yè)吸納、公益性崗位安置、社會政策托底等多種渠道幫助就業(yè)困難人員盡快就業(yè)，確保零就業(yè)家庭動態(tài)“清零”。在當前經(jīng)濟下行壓力加大、社會問題和矛盾增多的情況下，黨和國家實施積極的就業(yè)政策，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，在改善就業(yè)環(huán)境、提高就業(yè)質量的同時，為推進供給側結構性改革提供了重要保障。通過實施零就業(yè)家庭動態(tài)“清零”政策、公益性崗位托底安置政策和社會保險補貼政策等，有效解決結構性失業(yè)問題，讓供給側結構性改革輕裝上陣，沒有后顧之憂。通過進一步降低市場準入門檻，完善創(chuàng)業(yè)扶持政策，著力解決勞動者創(chuàng)業(yè)面臨的融資難、稅負重、門檻高等問題，大力推動以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、促進創(chuàng)新。2016年，我國平均每天新登記企業(yè)1.5萬戶。這些新增加的企業(yè)多數(shù)是從事新經(jīng)濟的中小微企業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、促進創(chuàng)新的效果顯著。

就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調配合，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)良性互動。適應、把握、引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，一個重要方面是破除唯GDP、唯增長速度的陳舊觀念，把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標，將穩(wěn)增長、保就業(yè)作為經(jīng)濟運行合理區(qū)間的下限，把就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生結合起來，讓就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略與宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調配合，既實現(xiàn)多渠道擴大就業(yè)崗位，又更好體現(xiàn)就業(yè)本身的民生含義。黨的十八大以來，我國就業(yè)工作的創(chuàng)新性實踐，有力促進了經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的良性互動。比如，伴隨著我國經(jīng)濟結構持續(xù)改善、服務業(yè)占比持續(xù)提高，服務業(yè)創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，2015年全國服務業(yè)就業(yè)人數(shù)增速達到就業(yè)總量增速的18倍。又如，實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略催生了一批新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式，雖然目前的統(tǒng)計體系還不能將其完全納入GDP統(tǒng)計范圍，但可以肯定的是，這種結構變化擴大了就業(yè)機會、產生了新型就業(yè)形態(tài)、惠及了民生，是實實在在的改革紅利和調整紅利。把擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標，而不是以經(jīng)濟增長速度目標代替或代表就業(yè)目標，有利于在經(jīng)濟增長速度換擋時期保持戰(zhàn)略定力、積極主動作為。我國還把城鎮(zhèn)就業(yè)增長、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和城鎮(zhèn)調查失業(yè)率等一系列勞動力市場指標作為評估宏觀經(jīng)濟運行狀況和決定政策取向的重要依據(jù)，進一步增強了宏觀調控的科學性和有效性。

（作者為中國社會科學院副院長、學部委員）