要想產業(yè)政策不跑偏，就必須堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩只手彈鋼琴

張連起

產業(yè)政策有沒有用？產業(yè)政策要不要？某種程度上，不是一個理論問題，而是一個實踐問題。

即使從主流經濟學理論出發(fā)，也有不少經典的數(shù)學模型和論述來解釋政府干預的合理性，比如當出現(xiàn)信息不對稱、存在外部性、導致協(xié)調失靈等狀況時，政府就不應置若罔聞。實踐充分證明，市場失靈的情形不是想象和臆造，而是大量呈現(xiàn)的經濟現(xiàn)象和事實。

回顧中國改革開放史，一個不爭的事實是產業(yè)政策對經濟發(fā)展發(fā)揮了重要的推進作用。政府相繼出臺與產業(yè)發(fā)展相關的特定措施，這些措施以規(guī)劃、政策、目錄、規(guī)定等形式形成了集成性產業(yè)政策，成為中國制造業(yè)發(fā)展取得輝煌成績的重要支撐。

我國改革開放進程中最成功的產業(yè)政策，就是開辦產業(yè)園區(qū)、支持勞動密集型制造業(yè)加快發(fā)展。政府首先在深圳等地開設經濟特區(qū)，對外商投資企業(yè)提供土地、稅收、能源等政策優(yōu)惠，然后將這一經驗復制推廣到全國。中國制造業(yè)一路高歌猛進，制造業(yè)增加值在21世紀初趕上德國，2006年超過日本，2010年追上了美國，現(xiàn)在已經穩(wěn)居世界第一。中國不論是制造業(yè)的產量、進出口，還是從業(yè)人數(shù)都在全球領跑，成為名副其實的制造業(yè)大國。

如果說中國制造“從小到大”的巨變不是奇跡，那沒有什么可稱之為奇跡。

當然，中國制造還存在著“大而不強、大而不憂”的制約瓶頸，即在關鍵基礎零部件、關鍵技術材料、先進基礎工藝、先進技術標準上有待突破升級，必須說，這背后仍離不開產業(yè)政策的精準支持。正像高鐵、核能等高端裝備制造業(yè)占領世界產業(yè)高地得益于國家產業(yè)政策一樣，未來的中國制造業(yè)整體邁向中高端水平同樣基于“產業(yè)政策要準”。

盡管世界各國經濟發(fā)展背景、文化、體制等方面有差異，各國產業(yè)政策在目標、措施、重點上有所不同，但都在運用產業(yè)政策，通過產業(yè)政策在不同領域、不同角度發(fā)揮作用。比如，近年來美國提出了“先進制造伙伴計劃”和“先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃”；日本實行了“產業(yè)重生戰(zhàn)略”，德國發(fā)布了“關于實施工業(yè)4.0戰(zhàn)略的建議”，這些都是不同國家運用產業(yè)政策的具體例證。

既然如此，那為什么經濟學界對“產業(yè)政策”如此懷疑呢？一個重要的原因就在于實際政策的操作過程。換言之，就是在現(xiàn)有的實證研究中，對“產業(yè)政策”的效果評估結論各不相同，缺乏系統(tǒng)性的支持。

以我國汽車產業(yè)政策為例。1994年，國務院公布第一個《汽車工業(yè)產業(yè)政策》；2004年，改進完善的《汽車產業(yè)發(fā)展政策》出臺。不能不說一開始的“以市場換技術”政策為“大”的建立發(fā)揮了作用，但汽車產業(yè)當下的發(fā)展沒有“強”的形成讓人不免搖頭。

中國汽車工業(yè)之所以沒有真正實現(xiàn)“以市場換得技術”，一個重要原因，是當時合資中沒有具體的研發(fā)要求，沒有轉讓技術的時間表。一句話，沒有在產業(yè)政策的高度上制定相應的游戲規(guī)則。

加入WTO最初的五年保護期內，最應該受到保護的汽車市場，卻被外資巨頭以合資“雇傭軍”的方式所蠶食。在合資公司內部，從研發(fā)、采購、產品規(guī)劃等各個運作環(huán)節(jié)，基本都是外資控制和主導。此前的汽車產業(yè)政策鼓勵我國汽車集團與國外汽車合資，之后形成“萬國牌”，某種程度上就是忽視了自主品牌創(chuàng)新能力建設。

不能回避，正是當初“不準”的產業(yè)政策造就了今日汽車工業(yè)大而不強。像我國這樣的汽車制造業(yè)大國，由外國公司單極主導的現(xiàn)象是不正常的，至少應該有一家自主品牌能夠在這個市場上占有20%的市場份額。中國現(xiàn)有120多家整車廠中，誰是現(xiàn)有中國汽車業(yè)的主導者，誰是舊的地方壟斷利益的代表者，誰缺乏競爭優(yōu)勢和資源遲早要被淘汰，誰又具備自主知識產權和品牌潛力代表中國汽車的未來？這都需要產業(yè)政策高瞻遠矚、精準施策。提供新能源汽車補貼，要提供給需方（購買方），不能給生產方。補貼到什么時候退出，應該事先確定一個時間表。補貼不能保護落后，更不能成為尋租的“租金”，以真正起到促進新動能、新經濟結構的形成。

當前汽車自主品牌正處于最艱難的戰(zhàn)略相持階段，也就是攻堅階段，這其中，更離不開國家產業(yè)政策指揮棒給予的精準支持。唯有大力支持自主品牌，提高汽車工業(yè)的自主創(chuàng)新能力和品質，解決汽車產業(yè)發(fā)展帶來的資源、能源、環(huán)境、交通問題，以全產業(yè)鏈協(xié)調推動工業(yè)和相關服務業(yè)轉型升級，我國才能建成汽車強國。

倘若以汽車產業(yè)政策過去“不準”來推定產業(yè)政策應當廢除，那就錯的離譜了。要想產業(yè)政策不跑偏，就必須堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩只手彈鋼琴，否則一如無頭的蒼蠅。

（作者系全國政協(xié)委員、財政部內部控制委員會委員、瑞華會計師事務所管理合伙人）