作者：中國石油經濟技術研究院副院長 呂建中

目前，我國在能源轉型過程中，各種深層次矛盾逐漸顯露，深層次問題日益凸顯，這對于更準確研判能源形勢、科學制定能源政策提出了新要求新標準。展望今后一個時期，應立足國情實際和發(fā)展階段,堅持實行穩(wěn)健務實、協同靈活的能源政策，推動新時期能源事業(yè)高質量發(fā)展。

能源是國民經濟和社會發(fā)展的重要物質基礎，能源問題的核心是能源安全，這直接關系國家經濟社會發(fā)展的大局，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。

國家能源政策在能源業(yè)高質量發(fā)展中起著基礎性、導向性作用。自上世紀70年代初第一次石油危機以來，世界主要發(fā)達國家和地區(qū)紛紛把能源政策的重點轉向保障能源供應安全。后來，隨著環(huán)境保護、氣候變化等方面的矛盾日益凸顯，當今能源安全的內涵也發(fā)生了重大變化，進一步強調保障可持續(xù)的能源供應。

我國是全球最大的能源生產國、消費國，特別是我國的石油和天然氣對外依存度已超過70%和40%，面臨的國際能源安全形勢十分嚴峻、環(huán)境壓力巨大，能源政策的作用更為突出與重要。

自改革開放以來，為適應經濟社會發(fā)展、能源轉型等形勢的發(fā)展變化，我國不斷調整和完善能源政策，已較好地解決了不同時期所面臨的新形勢、新情況、新挑戰(zhàn)。

充分認識能源政策的基礎性、導向性作用

能源既是一種特殊商品，又屬于公共產品。而能源政策既是一種產業(yè)政策，又是一種公共政策，其主要發(fā)揮導向激勵、控制規(guī)范、杠桿調節(jié)等功能，總體上涉及能源供給側和需求側兩方面。政府的能源政策可根據能源供應、消費及轉型的實際需要，分為鼓勵性政策和限制性政策，通常會采取鼓勵與限制相結合的方式。能源政策的要義就是使政策對象朝著政策制定者希望的方向努力，避免反向行動，同時進行必要的杠桿調節(jié)。因此，出臺和發(fā)布何種能源政策，即產生與之相應的能源供應和消費方式，進而影響至經濟增長方式與經濟發(fā)展方式。

在能源轉型過程中，各種深層次矛盾紛紛顯露。因此，對于更準確研判能源形勢、科學制定能源政策提出了新要求新標準，如何有效把握能源政策的基本取向、實施力度、覆蓋廣度、推進節(jié)奏、協同配套，將是新時期推動我國能源事業(yè)高質量發(fā)展的重中之重。

我國能源政策的歷史演進及調整優(yōu)化方向

總體上看，我國能源政策隨著社會經濟的發(fā)展不斷調整完善，并且?guī)в忻黠@的時代特征。

新中國成立初期，為了重建國內經濟和抵制西方制裁，實施的是自給自足的能源政策，著眼于推動和保障國內能源生產供應，建設較為完備的能源工業(yè)體系。改革開放初期，能源政策更加強調立足國內、立足國情，構建以煤炭為主、石油電力等為輔的能源結構。

20世紀90年代，隨著改革開放的不斷深化和市場經濟的深入發(fā)展，能源領域政企分開、打破壟斷，能源政策逐步強調因地制宜、多能互補、綜合利用、講求效益，并明確提出要堅持能源開發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在首位的方針；立足于國內開發(fā)與加強國際化經營相結合，充分利用好國內國外兩種資源、兩個市場等。

進入21世紀以來，隨著經濟發(fā)展快速增長，國內能源消費需求量越來越大，我國的資源、環(huán)境約束矛盾越發(fā)突出，我國明確提出了“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，并把建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為國民經濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務。特別是節(jié)能減排和應對氣候變化成為國家能源政策的亮點，明確提出了保障能源安全、優(yōu)化能源結構、提高能源效率、保護生態(tài)環(huán)境、繼續(xù)擴大開放。

2012年10月，國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的能源政策》白皮書明確指出，維護能源資源長期穩(wěn)定可持續(xù)利用，是中國政府的一項重要戰(zhàn)略任務。中國能源必須走科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、經濟效益好、安全有保障的發(fā)展道路，實現節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展。總體上堅持“節(jié)約優(yōu)先、立足國內、多元發(fā)展、保護環(huán)境、科技創(chuàng)新、深化改革、國際合作、改善民生”的發(fā)展方針，推進能源生產和利用方式變革，構建安全、穩(wěn)定、經濟、清潔的現代能源產業(yè)體系，努力以能源的可持續(xù)發(fā)展支撐經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大進一步明確了重點和要求，推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，加強節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全。

到了“十三五”時期，國家能源發(fā)展規(guī)劃及政策進一步強調緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念和“四個革命、一個合作”的能源安全新戰(zhàn)略，努力構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系。要求堅持革命引領、創(chuàng)新發(fā)展，效能為本、協調發(fā)展，清潔低碳、綠色發(fā)展，立足國內、開放發(fā)展，以人為本、共享發(fā)展的基本原則。在政策取向上，更加注重發(fā)展質量，調整存量、做優(yōu)增量，積極化解過剩產能；更加注重結構調整，加快雙重更替，推進能源綠色低碳發(fā)展；更加注重系統(tǒng)優(yōu)化，創(chuàng)新發(fā)展模式，積極構建智慧能源系統(tǒng)；更加注重市場規(guī)律，強化市場自主調節(jié)，積極變革能源供需模式；更加注重經濟效益，遵循產業(yè)發(fā)展規(guī)律，增強能源及相關產業(yè)競爭力；更加注重機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮價格調節(jié)作用，促進市場公平競爭。

能源政策總體上應堅持穩(wěn)健務實、協同靈活的基調

能源產業(yè)屬于基礎性產業(yè)，能源項目一般投資規(guī)模較大、建設周期較長，同時能源消費需求具有剛性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。因此，一個國家或地區(qū)的能源政策需要立足國情和發(fā)展階段，堅持穩(wěn)健和務實，避免大起大落。

目前，我國能源政策基本形成了較為完善的體系，在多元化的能源供應和消費體系中，保持各項能源政策的協同性十分重要，包括能源供應側與需求側政策的協同、傳統(tǒng)能源清潔化與新能源開發(fā)及多能互補政策的協同、能源產業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)或產運儲銷政策的協同、能源發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護政策的協同、城鄉(xiāng)或不同區(qū)域之間政策的協同、國內外資源開發(fā)政策的協同等。

當前，我國依然存在著能源管理體制上“政出多門”問題，一些政策相互沖突和矛盾，執(zhí)行協調難度較大。當內外部環(huán)境發(fā)生較大變化時，應及時進行政策調整，增強協調性。在傳統(tǒng)的大規(guī)模、集中式和標準化的能源生產供應模式下，能源政策主要強調普遍性和統(tǒng)一性。在推動能源向多元、清潔、低碳轉型過程中，有必要考慮到地區(qū)、行業(yè)及技術經濟條件等的差異性，增加能源政策的靈活性，不搞或少搞整齊劃一的“一刀切”，多鼓勵因地制宜、靈活多樣，創(chuàng)造性地開展節(jié)能減排、發(fā)展新能源事業(yè)等。

科學把握能源業(yè)發(fā)展趨勢和能源政策取向

“十四五”時期是我國能源業(yè)發(fā)展的重要歷史性窗口期，在未來的五年規(guī)劃期內，能源業(yè)高質量發(fā)展需要處理好能源與經濟、能源與環(huán)境、局部與整體、近期與遠期、需求與供給的關系，統(tǒng)籌兼顧，合理布置，使各種能源在數量和構成上同國民經濟和社會發(fā)展的需要相適應。

能源規(guī)劃的基礎是能源供需預測，而制約和影響能源供需預期的重要因素之一則是能源政策。無論是調查能源供需現狀，還是預判未來消費需求，皆須考慮政策因素。

同樣，在設計、評價和優(yōu)化能源供應方案時，也要把政策因素與經濟效益、社會效益一并考量。若是在充分考慮現有政策因素后，依然無法滿足規(guī)劃期的能源供需平衡，那么應提出新的政策支持條件，以促進能源開發(fā)和節(jié)約。

目前，影響能源發(fā)展的內外部環(huán)境十分復雜，不確定性因素和挑戰(zhàn)較多，研究制定能源政策和發(fā)展規(guī)劃，須堅持以人民為中心的發(fā)展理念，貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，緊緊圍繞加速能源轉型、構建“清潔低碳、安全高效”的能源體系的戰(zhàn)略目標，把保障國家能源安全作為能源政策的核心，把清潔低碳發(fā)展作為能源政策的導向，把建立多元供應體系作為能源政策的重點，把提高能效和節(jié)能減排作為能源政策的杠桿，把擴大改革開放和促進技術創(chuàng)新作為能源政策的突破。

在政策取向上，應堅持和實施開發(fā)與節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先的方針，繼續(xù)實行能源消費總量和強度雙控制，促進經濟發(fā)展方式和生活消費模式轉變，加快建設節(jié)能型國家和節(jié)約型社會；立足于我國經濟社會發(fā)展現實，更好地利用國內外兩種資源、兩個市場，加大國內能源資源開發(fā)力度，增強能源自主供給保障能力，合理控制對外依存度。

與此同時，有效拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進來”水平；堅持多元發(fā)展、清潔低碳的政策，有序推進能源供應多元化、清潔化、低碳化和能源消費電氣化、高效化轉型，進一步提升清潔低碳化石能源和非化石能源的比重，持續(xù)優(yōu)化能源生產和消費結構；堅持依靠創(chuàng)新驅動、深化體制機制改革的政策，切實增強能源科技創(chuàng)新能力，加快推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，努力打造有利于能源行業(yè)高質量發(fā)展的市場化法治化國際化營商環(huán)境。