文◎戴秀英

立法協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分，人民政協(xié)參與立法協(xié)商有助于實(shí)現(xiàn)協(xié)商與決策的相互銜接，提高立法質(zhì)量。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告首次提出要“深入開展立法協(xié)商”，十九屆四中全會(huì)的《決定》強(qiáng)調(diào)要完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度。我國當(dāng)前理論界對(duì)立法協(xié)商的概念、主體、內(nèi)容、實(shí)效性、運(yùn)作機(jī)制等在理論層面研究的文獻(xiàn)很少。本文在人民政協(xié)成立70周年歷史節(jié)點(diǎn)，針對(duì)人民政協(xié)立法協(xié)商制度建設(shè)存在法律制度缺失、程序不健全、效力的局限性等問題進(jìn)行分析研討，提出完善人民政協(xié)立法協(xié)商制度體系建設(shè)的思考和建議，為推進(jìn)人民政協(xié)立法協(xié)商制度化，提高立法質(zhì)量提供理論依據(jù)。

立法協(xié)商制度是我國社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，人民政協(xié)參與立法協(xié)商，既是中國特色多黨合作與政治協(xié)商的重要內(nèi)容，也是人民政協(xié)履行職能的具體表現(xiàn)形式。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告首次提出要“深人開展立法協(xié)商”，十八屆四中全會(huì)報(bào)告進(jìn)一步指出“要開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。”《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的意見》也指出，要“深人開展立法工作中的協(xié)商，制定立法規(guī)劃、立法工作計(jì)劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議?！笔艑盟闹腥珪?huì)的《決定》強(qiáng)調(diào)要完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度，黨的文件對(duì)立法協(xié)商工作提出了明確的要求。但是對(duì)于什么是立法協(xié)商，立法協(xié)商制度建設(shè)中還存在哪些問題，如何增強(qiáng)立法協(xié)商的實(shí)效性等方面的研究較少。本文擬對(duì)這些問題進(jìn)行分析討論，推進(jìn)人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展，提高立法的質(zhì)量。

一、 立法協(xié)商的概念

（一）什么是立法協(xié)商

立法協(xié)商是指在立法過程中，負(fù)責(zé)立法起草的部門組織相關(guān)公民、團(tuán)體就立法問題以人民政協(xié)為平臺(tái)，進(jìn)行平等理性的協(xié)商、對(duì)話、辯論和說服，并達(dá)成共識(shí)，最終交由立法機(jī)關(guān)審議和表決的活動(dòng)。其特征:一是協(xié)商性，即理性對(duì)話、商討；二是平等性，即各方是平等對(duì)話，而不是地位不對(duì)等的征求意見或咨詢；三是政協(xié)平臺(tái)，即以我國人民政協(xié)為平臺(tái)，利用現(xiàn)有制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；四是立法前協(xié)商，即協(xié)商主要是針對(duì)草案立法前的協(xié)商，并不侵犯立法權(quán)。

人民政協(xié)立法協(xié)商是人民政協(xié)與立法機(jī)構(gòu)之間就法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定、修改和廢止進(jìn)行協(xié)商的專門活動(dòng)1。人民政協(xié)既可以主動(dòng)組織立法協(xié)商，也可以參與立法部門組織的協(xié)商。過往的實(shí)踐以被動(dòng)參與為主，四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確人民政協(xié)在囯家治理體系中的職能責(zé)任，今后人民政協(xié)要在尊重人大、政府主導(dǎo)立法的體制下積極作為，適當(dāng)主動(dòng)策劃、組織立法協(xié)商，這將成為立法協(xié)商的發(fā)展趨勢(shì)。

(二)立法協(xié)商的主體與內(nèi)容

1. 立法協(xié)商的主體。立法協(xié)商是主體雙方的共同行為，一方是人民政協(xié)，另一方則是立法機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)制定的主體有三類:省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)，較大的市人大及其常委會(huì)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)。這三類主體對(duì)應(yīng)的地方政協(xié)及其常委會(huì)都可以成為立法協(xié)商的主體。地方政府規(guī)章的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府，其對(duì)應(yīng)的政協(xié)及其常委會(huì)也是立法協(xié)商的主體。自治條例和單行條例的制定主體是自治區(qū)、自治州、自治縣的人大，其對(duì)應(yīng)的政協(xié)是自治區(qū)、州、縣的政協(xié)?？h級(jí)政協(xié)中只有自治縣的政協(xié)才可以成為立法協(xié)商的主體。部門規(guī)章的制定主體是國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)。他們需要立法協(xié)商時(shí)，根據(jù)部門規(guī)章草案的內(nèi)容提請(qǐng)全國政協(xié)常委會(huì)的各專門委員會(huì)進(jìn)行立法協(xié)商，全國政協(xié)各專門委員會(huì)可以是部門規(guī)章立法協(xié)商的主體。

根據(jù)《政協(xié)章程》第27條，政協(xié)參加單位和個(gè)人“有通過本會(huì)會(huì)議和組織充分發(fā)表各種意見、參加討論國家大政方針和各該地方重大事務(wù)的權(quán)利”。立法協(xié)商是一項(xiàng)專門活動(dòng)，各參加單位和個(gè)人發(fā)表的意見只能代表其所在單位和個(gè)人，而不是政協(xié)組織整體的意見。因此政協(xié)組成單位和個(gè)人不是立法協(xié)商的主體。

2. 立法協(xié)商的內(nèi)容。根據(jù)中央《政協(xié)工作意見》，“國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題”是政治協(xié)商的最主要內(nèi)容。人民政協(xié)立法協(xié)商的內(nèi)容有三個(gè)方面：一是國家和地方的大政方針；二是政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題；三是人民群眾普遍關(guān)心的問題。立法協(xié)商的范圍非常廣，從位階上說，包括法律法規(guī)(草案)、政府或部門規(guī)章(草案)，縣級(jí)以上人民政府制定的規(guī)范性文件都可拓展至立法協(xié)商的范圍內(nèi)。

二、 我國立法協(xié)商的制度現(xiàn)狀

（一）立法協(xié)商的憲法和法律依據(jù)

立法協(xié)商在我國具有憲法依據(jù)，《憲法》第二條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”因此，各界及相關(guān)公民通過立法協(xié)商途徑參與立法是“通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)”的具體化。而以人民政協(xié)為平臺(tái)的立法協(xié)商在憲法的序言中亦有依據(jù)，憲法序言第十自然段中陳述為“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織……在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)斗爭中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的作用……政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。

立法協(xié)商除了具有憲法依據(jù)外，還具有法律依據(jù)?！读⒎ǚā返谖鍡l規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡谌臈l規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！钡谌鍡l規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)?！钡谖迨藯l規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。”這些條文均是立法協(xié)商的法律依據(jù)。立法協(xié)商是人民參與立法活動(dòng)的途徑之一。

（二）我國目前的立法協(xié)商制度現(xiàn)狀

我國立法協(xié)商的探索有二十余年。

大連市政協(xié)從1995年開始每年對(duì)2一3部地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案在人大或政府審議通過之前進(jìn)行協(xié)商；2000年福建省出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見》；2004年南京市出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見》。2007年一2010年出臺(tái)了《濟(jì)南市立法前協(xié)商工作規(guī)則》、杭州市《關(guān)于建立政府立法協(xié)商機(jī)制的實(shí)施意見》《政協(xié)新疆維吾爾自治區(qū)委員會(huì)立法協(xié)商實(shí)施辦法》《政協(xié)長沙市第十屆委員會(huì)地方性立法先行協(xié)商管理辦法》等。2011年成都市政協(xié)先后對(duì)《成都市就業(yè)促進(jìn)條例》《成都市客運(yùn)出租車汽車管理?xiàng)l例》《成都市建筑垃圾管理規(guī)定》等7個(gè)地方專門性法規(guī)進(jìn)行協(xié)商論證；2013年北京市政協(xié)首次就《北京市大氣污染防治條例(草案)》進(jìn)行立法協(xié)商；2014年安徽省頒布了《人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)立法協(xié)商協(xié)調(diào)工作的意見》，青海省出臺(tái)了《關(guān)于深入開展立法協(xié)商的實(shí)施意見》，就省政協(xié)參與省政府重要規(guī)章的制訂或修訂作出明確規(guī)定。國家層面幾乎沒有開展過立法協(xié)商，直到2014年3月全國政協(xié)主席俞正聲主持“安全生產(chǎn)法修正”問題座談交流時(shí)才首開先河。這是全國政協(xié)第一次將法律修訂作為協(xié)商座談的議題，是首次國家層面的立法協(xié)商。隨后，全國政協(xié)又先后針對(duì)2015年《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的修訂、2016年《快遞條例》的制定、2017年《水污染防治法》的修訂開展了立法協(xié)商?？傊胤饺嗣裾f(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐探索，為推進(jìn)人民政協(xié)立法協(xié)商制度化發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)和案例2。

三、 人民政協(xié)立法協(xié)商制度體系建設(shè)的思考和建議

四中全會(huì)《決定》對(duì)發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和民主形式的效能、完善人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)制度提出了明確要求。人民政協(xié)立法協(xié)商是對(duì)立法機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)立法程序的重要?jiǎng)?chuàng)新和有益補(bǔ)充，有助于提高立法質(zhì)量。為此建議:

（一）堅(jiān)持黨對(duì)立法協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)。人民政協(xié)參與立法協(xié)商，必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)立法協(xié)商在各級(jí)立法機(jī)關(guān)中發(fā)展，引領(lǐng)中國立法事業(yè)逐步走向科學(xué)化、民主化，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。二是完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的立法協(xié)商制度，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的立法協(xié)商是我國立法協(xié)商的重要形式之一，為其他的立法協(xié)商形式樹立模范。中國共產(chǎn)黨要積極主動(dòng)的開展多種形式的立法協(xié)商，及時(shí)完善立法協(xié)商在過程中出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問題，創(chuàng)新立法協(xié)商的開展形式，為法治中國建設(shè)立良法，謀發(fā)展。

（二）建立國家層面的立法協(xié)商制度體系。建議全國政協(xié)成立專門小組，調(diào)查研究各地政協(xié)立法協(xié)商的實(shí)踐，總結(jié)提升各地的成果和經(jīng)驗(yàn)，與全國人大和國務(wù)院協(xié)商，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候以頂層設(shè)計(jì)的方式推出“全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)立法協(xié)商規(guī)范”。通過法律來確立立法協(xié)商的性質(zhì)、目的、原則和功能，從協(xié)商主體、程序、結(jié)果等方面對(duì)立法協(xié)商進(jìn)行全面規(guī)定，從而推進(jìn)立法協(xié)商的制度化、程序化和規(guī)范化。

（三）完善立法協(xié)商程序和規(guī)范形式。有效的立法協(xié)商運(yùn)行機(jī)制，需要科學(xué)、完整的操作程序加以保障。立法協(xié)商應(yīng)遵循下列程序:（1）制定協(xié)商計(jì)劃;（2）開展協(xié)商調(diào)研;（3）組織協(xié)商交流;（4）提交協(xié)商意見;（5）反饋協(xié)商成果。根據(jù)目前開展的立法協(xié)商的實(shí)踐和相關(guān)文件的要求，開展立法協(xié)商的主要形式有:（1）立法論證會(huì);（2）立法協(xié)商會(huì);（3）立法聽證會(huì);（4）立法征求意見會(huì);（5）立法專家咨詢會(huì);（6）立法調(diào)研;（7）立法公示等。每種不同的協(xié)商形式，均需要制定出明確的操作流程和規(guī)范，作為立法協(xié)商機(jī)制運(yùn)行的有力保障和操作指引。

四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確人民政協(xié)在囯家治理體系中的職能責(zé)任，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，參與立法協(xié)商工作，在立法的科學(xué)性保障方面具有獨(dú)特的組織、政治、智力、渠道及地位優(yōu)勢(shì)。在立法決策中，能夠很好地發(fā)揮作用、履行職能。通過立法協(xié)商制度的建設(shè)和實(shí)踐，豐富我國社會(huì)主義協(xié)商民主理論，推動(dòng)政治協(xié)商制度和人民政協(xié)發(fā)展和實(shí)踐，促進(jìn)民主立法、科學(xué)立法，為我國社會(huì)主義法治建設(shè)講好政協(xié)故事。

參考文獻(xiàn)

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