作者:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院院長 趙曉雷

實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ),是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求,是構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要措施。這一制度的深化改革意義在于堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向,把發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來,把轉(zhuǎn)變政府職能與創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的擴(kuò)大開放和深化改革效應(yīng)

外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單是中國擴(kuò)大開放的重要制度創(chuàng)新。外商投資準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單制度是現(xiàn)行國際雙邊、多邊經(jīng)貿(mào)談判規(guī)則。早在20世紀(jì)40年代,西方國家在簽訂《友好通商航海條約》時(shí)就開始確立“準(zhǔn)入前國民待遇”規(guī)則。1992年簽訂的北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)是最早采用負(fù)面清單形式的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定。以后在WTO多哈回合談判進(jìn)程中,在美國的牽動(dòng)下,負(fù)面清單制度逐漸被廣泛采用。2013年7月15日舉行的第五輪中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對話中,中國同意以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)與美國進(jìn)行雙邊投資協(xié)定(BIT)實(shí)質(zhì)性談判。

2013年之前,中國沒有實(shí)踐過負(fù)面清單制度。2013年9月29日,上海市政府發(fā)布了《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2013年版),在全國率先對外商投資準(zhǔn)入實(shí)施負(fù)面清單管理模式。2013年版負(fù)面清單采用了“保留行業(yè)+特別管理措施”結(jié)構(gòu),保留行業(yè)9個(gè),特別管理措施共190項(xiàng),其中禁止類38項(xiàng),限制類74項(xiàng),其他諸如股權(quán)規(guī)定、合資規(guī)定等78項(xiàng)。2014年7月1日,上海市政府發(fā)布2014年版負(fù)面清單。該版負(fù)面清單共139項(xiàng)特別管理措施,比2013年版減少51項(xiàng);其中禁止類26項(xiàng),比2013年版減少12項(xiàng)。2015年4月8日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》。特別管理措施包括具體行業(yè)措施和適用于所有行業(yè)的水平措施,共122項(xiàng),比2014年版減少17項(xiàng);其中禁止類35項(xiàng),比2014年版增加9項(xiàng)。2017年6月5日,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2017年版)。2017年版負(fù)面清單共有特別管理措施95項(xiàng),比2015年版減少了27項(xiàng);其中禁止類32項(xiàng),比2015年減少3項(xiàng)。2018年6月30日,國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(2018年版)。2018年版負(fù)面清單共45項(xiàng)特別管理措施,比2017年版減少50項(xiàng);其中禁止類24項(xiàng),比2017年減少8項(xiàng)。

從2013年版到2018年版,自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單持續(xù)“瘦身”,特別管理措施縮減76.3%,其中禁止類縮減36.8%;特別管理措施所涉及的行業(yè)大類(領(lǐng)域)從57個(gè)減少到32個(gè),縮減43.9%。隨著中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)1+3+7+海南全島自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的布局展開,自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)單方面自主對外開放的外商投資準(zhǔn)入開放度逐漸提高,為完善改革開放空間布局,建設(shè)新時(shí)代改革開放的新高地進(jìn)行了有效探索和試驗(yàn)。

外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的創(chuàng)新試驗(yàn)。擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放,深化與擴(kuò)大開放相適應(yīng)的投資管理制度創(chuàng)新,是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)主體任務(wù)之一,也是擴(kuò)大開放、深化改革的主要路徑之一。從治理體系層面考察,自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度確立了公開透明、法治規(guī)范、有限管理的治理理念,其實(shí)質(zhì)功能是在開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下形成穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的制度安排,提高管理質(zhì)量和效率,降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本,實(shí)現(xiàn)投資便利化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單制度除了負(fù)面清單文本,與之配套的是外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)制度,外商投資企業(yè)合同條款審批改為備案管理。同時(shí)實(shí)施政務(wù)公開,管理規(guī)則和流程等信息公開透明,按照國際化、法治化要求建立了開放、透明、高效、便捷的外商投資準(zhǔn)入管理制度。

向全國復(fù)制推廣的負(fù)面清單管理制度

全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單的關(guān)系。2015年10月2日,國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》,對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單做出界定。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單包括禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類,適用于各類市場主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購?fù)顿Y等投資經(jīng)營行為及其他市場進(jìn)入行為。對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等,各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。意見規(guī)定,從2015年12月1日至2017年12月31日,在部分地區(qū)試行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善,探索形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。2016年3月2日,根據(jù)國務(wù)院意見的部署,國家發(fā)改委、商務(wù)部印發(fā)《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案(試點(diǎn)版)》,在天津、上海、福建、廣東四個(gè)省、直轄市試行。2017年,試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到15個(gè)省市。在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,2018年12月25日,國家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》,標(biāo)志著我國全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》共151個(gè)事項(xiàng),581條具體管理措施。其中禁止準(zhǔn)入類事項(xiàng)4項(xiàng),分別是法律法規(guī)明確設(shè)立的與市場準(zhǔn)入相關(guān)的禁止性規(guī)定,《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中禁止投資和禁止新建的項(xiàng)目,以及“禁止違規(guī)開展金融相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)”“禁止違規(guī)開展互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)”。許可準(zhǔn)入類147項(xiàng)。對于許可準(zhǔn)入類事項(xiàng),由市場主體提出申請,行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)做出是否予以準(zhǔn)入的決定,或由市場主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入。負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等,各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。國務(wù)院意見厘清了負(fù)面清單的主要類型和適用對象。負(fù)面清單主要包括市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施,是對各類市場主體準(zhǔn)入管理的統(tǒng)一要求;外商投資負(fù)面清單適用于境外投資者在華投資經(jīng)營行為,是針對外商投資準(zhǔn)入的特別管理措施。也就是說,全國將實(shí)施統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和適用于境外投資者在華投資的外商投資負(fù)面清單(制定外商投資負(fù)面清單要與投資議題對外談判統(tǒng)籌考慮,有關(guān)工作另行規(guī)定)。事實(shí)上,在這兩類負(fù)面清單之外,還有適用于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國改革開放試驗(yàn)田,要建設(shè)成為新時(shí)代改革開放新高地,所以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單的開放度比全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單要高,但這一負(fù)面清單并不適用于全國市場,只適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。正是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單制度的有效試驗(yàn),使得這項(xiàng)制度趨于成熟,并有條件在全國復(fù)制推廣,彰顯了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新績效和改革開放試驗(yàn)田效應(yīng)。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度對深化改革有著重要意義。實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ),是更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求,是構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的必要措施。這一制度的深化改革意義在于堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向,把發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來,把轉(zhuǎn)變政府職能與創(chuàng)新管理方式結(jié)合起來,把激發(fā)市場活力與加強(qiáng)市場監(jiān)管統(tǒng)籌起來,放寬和規(guī)范市場準(zhǔn)入,精簡和優(yōu)化行政審批,強(qiáng)化和創(chuàng)新市場監(jiān)管,加快構(gòu)建市場開放公平、規(guī)范有序,企業(yè)自主決策、平等競爭,政府權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有力的市場準(zhǔn)入管理新體制,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在市場監(jiān)管層面,市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度與深化“證照分離”改革相聯(lián)系。實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,負(fù)面清單以外的市場準(zhǔn)入就是一種商事登記程序,由商事注冊登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范管理;負(fù)面清單以內(nèi)的限制準(zhǔn)入則是一種行政審批核準(zhǔn)(備案)程序,由相關(guān)審批機(jī)構(gòu)規(guī)范管理。深化“證照分離”改革,一方面要與構(gòu)建統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度相銜接;另一方面要與優(yōu)化事中事后監(jiān)管相聯(lián)系,在放松市場準(zhǔn)入的環(huán)境下加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,不斷提高行政管理和市場監(jiān)管的效率和效能。

建立開放投資準(zhǔn)入和保護(hù)國家

安全相平衡的國際投資管理制度

第一,適度降低負(fù)面清單禁止準(zhǔn)入壁壘,營造更加開放的國際投資環(huán)境。在全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度框架中,如果對外商投資負(fù)面清單適度降低禁止準(zhǔn)入壁壘,營造更加開放透明的國際投資環(huán)境,可以有效優(yōu)化國際社會對中國投資自由化的評價(jià)。

第二,有效提升國家安全審查壁壘守住國家安全(包括經(jīng)濟(jì)安全)的底線。國家安全審查制度已成為開放環(huán)境下世界各主要國家的通行制度,也是國際社會的共識。中國應(yīng)提升國家安全審查制度的法律地位,設(shè)置有序、高效的運(yùn)行機(jī)制,使該項(xiàng)制度更好成為降低直接限制準(zhǔn)入壁壘后維護(hù)國家安全的兜底安全底線。而且,國家安全審查制度要對外商投資行為實(shí)施分類監(jiān)管,即重并購監(jiān)管,輕綠地投資監(jiān)管。綠地投資只要不在負(fù)面清單禁止準(zhǔn)入、限制準(zhǔn)入之內(nèi)、不違反中國法律即可通過備案自由準(zhǔn)入。

第三,建立動(dòng)態(tài)的國家安全審查修正機(jī)制,使國家安全審查制度成為應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)摩擦的有效手段。美國的國家安全審查制度是一個(gè)動(dòng)態(tài)完善制度,隨著全球形勢和國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的變化,及時(shí)做出調(diào)整和修正。動(dòng)態(tài)的、有針對性修正的國家安全審查機(jī)制可以成為應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)摩擦的有效手段,而且不會被認(rèn)為是提高外資準(zhǔn)入壁壘。