作者:中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所 張車偉 王博雅 蔡翼飛

11月12日,“中經(jīng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展論壇”在北京舉行。本次論壇由經(jīng)濟(jì)日報(bào)社中國經(jīng)濟(jì)趨勢研究院、中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所、中國城市百人論壇共同主辦,中國勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)會協(xié)辦。論壇上,與會專家圍繞“特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的方向與對策”這一主題,為提高特色小鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展水平建言獻(xiàn)策?，F(xiàn)將專家發(fā)言要點(diǎn)摘登,以饗讀者。

特色小鎮(zhèn)發(fā)端于浙江,近幾年在全國各地蓬勃興起。特色小鎮(zhèn)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,順應(yīng)了時代發(fā)展的潮流,具有較強(qiáng)的生命力;同時也體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的需要,是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手,對于我國經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

2014年,浙江省開始醞釀培育特色小鎮(zhèn),并將其作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手,成為我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的“先聲”。隨著“浙江經(jīng)驗(yàn)”被各地學(xué)習(xí)和推廣,特色小鎮(zhèn)如雨后春筍般出現(xiàn)在全國各地。

以第一個特色小鎮(zhèn)——云棲小鎮(zhèn)的建立為標(biāo)志,特色小鎮(zhèn)政策實(shí)踐進(jìn)入初步探索期。到2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》,特色小鎮(zhèn)建設(shè)開始向全國推廣,政策實(shí)踐進(jìn)入初步推廣期。但在政策推行中,各省出現(xiàn)了理解不清、定位不準(zhǔn)、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題,特別是出現(xiàn)了一些地方政府大包大攬和房地產(chǎn)化的苗頭,為此國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》,此文件出臺標(biāo)志著特色小鎮(zhèn)的政策實(shí)踐進(jìn)入修正糾偏期。截至目前,全國31個省級行政區(qū)中,已經(jīng)有24個省市區(qū)出臺了鼓勵特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策文件。這些政策主要包括財(cái)稅政策、土地政策、人才政策、金融政策、公共服務(wù)政策五個方面。其中,財(cái)稅政策、土地政策和金融政策的使用最為廣泛,各省(自治區(qū)、直轄市)或多或少都有涉及;人才政策雖有提及,但更多是短期的人才交流,長期的人才吸引政策不夠全面,對人才的住房保障等缺少關(guān)注;教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施配套的扶持政策也較為少見。

目前,特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的評選來源主要來自地方政府、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家體育總局三個渠道,截至2018年6月30日,共評選出了1505個特色小鎮(zhèn),其中各省政府評選的特色小鎮(zhèn)占67%;住建部占27%;體育總局占6%,地方政府成為推動特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主力軍。

從產(chǎn)業(yè)分布上看,特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)主要涵蓋了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)制造、商業(yè)服務(wù)、健康休閑等四類產(chǎn)業(yè)。各省政府、體育總局、住建部評選的特色小鎮(zhèn)均是以健康休閑為主,共計(jì)841個,占評選特色小鎮(zhèn)總數(shù)的55.88%;生產(chǎn)制造類共計(jì)325個,占總數(shù)的21.59%;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類共計(jì)192個,占總數(shù)的12.76%;數(shù)量最少的是商業(yè)服務(wù)類小鎮(zhèn),共計(jì)145個,占總數(shù)的9.63%;未知0.14%。

從空間分布上看,大部分的特色小鎮(zhèn)分布在華東、華中、華北等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、人口密度較大的地區(qū)或者西南等自然資源稟賦豐富、生態(tài)環(huán)境良好的地區(qū)。華東、華中、西南、華北分別有631個、314個、252個、173個特色小鎮(zhèn),合計(jì)超過了特色小鎮(zhèn)總數(shù)的90%。大部分特色小鎮(zhèn)分布在交通便利、離城市核心區(qū)較近的地區(qū)。1505個特色小鎮(zhèn)中,1226個小鎮(zhèn)分布在國家主要公路30公里以內(nèi),占小鎮(zhèn)總數(shù)的81.46%;1356個小鎮(zhèn)分布在縣城30公里輻射范圍內(nèi),占小鎮(zhèn)總數(shù)的90.10%;1094個小鎮(zhèn)分布在地級市市轄區(qū)60公里輻射范圍內(nèi),占小鎮(zhèn)總數(shù)的72.69%。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展亟待規(guī)范和進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識

近幾年,特色小鎮(zhèn)在各地的發(fā)展如火如荼,但在實(shí)踐操作中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題,特色小鎮(zhèn)發(fā)展因而需要進(jìn)一步規(guī)范并統(tǒng)一認(rèn)識。

從實(shí)踐層面來看,存在的主要問題包括:一是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)同質(zhì)性嚴(yán)重,特色元素體現(xiàn)不突出,各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)照抄照搬浙江經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象比較普遍,小鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)特色、建筑風(fēng)格和城市總體風(fēng)貌上缺乏地域根植性。二是政府主導(dǎo)的特征明顯,企業(yè)主體、市場主導(dǎo)的格局尚未形成。在我們調(diào)查的近100個特色小鎮(zhèn)中,超過60%的小鎮(zhèn)由政府主導(dǎo),只有不到35%的由企業(yè)主導(dǎo)。三是土地、資金、人才等生產(chǎn)要素供給不足,嚴(yán)重制約了小鎮(zhèn)的建設(shè)。在調(diào)研中,有超過80%的小鎮(zhèn)反映存在土地不足的問題;資金不足是很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要瓶頸;而人才短缺也是小鎮(zhèn)普遍面臨的問題。四是以人為核心的理念體現(xiàn)不足,各類功能融合不充分,小鎮(zhèn)發(fā)展的包容性有待提高。目前大多數(shù)特色小鎮(zhèn)存在“重生產(chǎn)、輕生活”的情況,很多小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和宣揚(yáng)文化之間缺乏內(nèi)在邏輯聯(lián)系,社區(qū)、社群等軟環(huán)境建設(shè)較為滯后,小鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢尚未凸顯。

從政策層面看,存在的問題主要包括:在政策目標(biāo)上,當(dāng)前許多省區(qū)并未準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)政策的內(nèi)涵,許多省區(qū)將特色小鎮(zhèn)誤認(rèn)為特色小城鎮(zhèn),在建設(shè)主體、推行主體上均還以建制鎮(zhèn)為單位,導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)的政策在執(zhí)行方向上也出現(xiàn)了較大的偏差,遠(yuǎn)離了政策推行的初衷。在政策措施上,目前對特色小鎮(zhèn)的土地、資金、人才保障還需要進(jìn)一步優(yōu)化或強(qiáng)化。各省普遍面臨土地指標(biāo)不足的問題,土地指標(biāo)落實(shí)中往往存在困難;對特色小鎮(zhèn)整體的資金保障力度還十分有限,融資渠道相對單一;激勵措施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給的不足,也讓許多小鎮(zhèn)面臨人才難引的問題。在考核評價方面,當(dāng)前各省區(qū)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中普遍存在考核評價體系不健全的問題,截至2018年6月,僅有浙江、湖北、山東、廣東4個省區(qū)公布了本省的特色小鎮(zhèn)考評標(biāo)準(zhǔn)。在協(xié)調(diào)機(jī)制方面,多數(shù)地區(qū)尚未建立完善的特色小鎮(zhèn)建設(shè)部門協(xié)調(diào)機(jī)制,一些地區(qū)雖然建立了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的聯(lián)席會議或領(lǐng)導(dǎo)小組,但是對各部門的職責(zé)沒有做出明確的劃分。

從理論上來看,一些地方對特色小鎮(zhèn)布局以及對于什么才算是“特色小鎮(zhèn)”,還經(jīng)常存在著模糊認(rèn)識,導(dǎo)致不知如何規(guī)范、引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展,這些模糊認(rèn)識亟需進(jìn)一步澄清。

建立健全體制機(jī)制,明確發(fā)展方向和功能定位

特色小鎮(zhèn)是聚集新產(chǎn)業(yè)、培育新業(yè)態(tài)和新模式的載體,通過培育和打造不同類型和題材的特色小鎮(zhèn),不僅能夠極大地推動城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,同時還能成為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。特色小鎮(zhèn)還是文化的載體,通過把文化與產(chǎn)業(yè)、自然、人居等要素融合在一起,能夠大大地推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承。

幾年來的實(shí)踐表明,特色小鎮(zhèn)確實(shí)能夠成為推動我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的助推器,成為傳承和弘揚(yáng)優(yōu)秀文化的根據(jù)地。為了更好地發(fā)揮特色小鎮(zhèn)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用,迫切需要針對當(dāng)前存在的問題,進(jìn)一步規(guī)范其發(fā)展,明確其發(fā)展方向和功能定位,建立健全體制機(jī)制。

針對特色小鎮(zhèn)在實(shí)踐和政策層面存在的問題,建議在政策目標(biāo)的設(shè)定上厘清特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵,準(zhǔn)確定位發(fā)展目標(biāo)。一是要對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)本質(zhì)內(nèi)涵進(jìn)行引導(dǎo)性、方向性界定,引導(dǎo)各方面明確努力方向;二是要在規(guī)范性文件中明確提出編制特色小鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)規(guī)程,將規(guī)劃編制作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的前提;三是要嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向,合理確定住宅用地比例,防范“假小鎮(zhèn)、真地產(chǎn)”項(xiàng)目。同時提升政策目標(biāo)要求的科學(xué)性和可操作性,切實(shí)做出“精品”特色小鎮(zhèn)。此外,以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍,明確企業(yè)的主體地位,提高小鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)營的市場化程度。

針對特色小鎮(zhèn)面臨的土地、資金、人才等生產(chǎn)要素不足的問題,建議強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)的土地、資金和人才保障。在土地方面,盤活存量用地,鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地租賃、入股、入市等方式盤活存量建設(shè)用地資源,針對特色小鎮(zhèn)實(shí)施柔性化的綠色供地機(jī)制。在資金方面,在用好資金存量的基礎(chǔ)上,提供資金增量,建立特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)基金,擴(kuò)大融資渠道,并用好杠桿效應(yīng)。在人才方面,通過稅收優(yōu)惠、優(yōu)先落戶、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐,鼓勵小鎮(zhèn)結(jié)合具體實(shí)際探索新的人才激勵機(jī)制,通過加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給吸引高端人才落戶小鎮(zhèn),推動公共服務(wù)從按行政等級配置轉(zhuǎn)向按常住人口規(guī)模配置。

針對特色小鎮(zhèn)面臨的考核體系不完善和特色小鎮(zhèn)發(fā)展中特色不鮮明、功能融合不足的問題,一方面,要制定和完善特色小鎮(zhèn)的動態(tài)考評體系,在評選機(jī)制上實(shí)行創(chuàng)建制,創(chuàng)建數(shù)量“上不封頂、下不保底、寬進(jìn)嚴(yán)出、動態(tài)管理”,形成落后者出、優(yōu)勝者入的競爭機(jī)制;另一方面,要立足小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特征、山水資源、地形地貌和歷史文化,強(qiáng)化對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和文化等特色的考評,同時也加強(qiáng)對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、文化、社區(qū)等功能融合程度的考評。

針對特色小鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的體制機(jī)制不健全的問題,建議在國家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè),在省市縣層面建立高效的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng),加快工作與資源同步下沉。在體制機(jī)制上,建議成立國務(wù)院特色小鎮(zhèn)聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)小組,在國家發(fā)展改革委設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,由國家發(fā)展改革委牽頭,會同國土、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、體育等有關(guān)部門,加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì),聯(lián)合印發(fā)規(guī)范性文件,統(tǒng)一發(fā)聲、協(xié)同發(fā)力。(張車偉 王博雅 蔡翼飛)