黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》,明確了改革的指導思想、總體思路和目標任務(wù),是新時代我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革和重大制度安排,涉及范圍之廣、職能調(diào)整之深刻前所未有,充分體現(xiàn)了黨中央進一步推進全面深化改革和加快轉(zhuǎn)變政府職能的堅定信心和決心。會議明確提出,深入推進簡政放權(quán),完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制,強化事中事后監(jiān)管,提高行政效率,全面提高政府效能,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

資料圖

黨的十八大以來,我國加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制,大力推進行政審批制度改革向縱深發(fā)展,深入推進商事制度改革,推動政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥卮筮M展。在新的歷史條件下,隨著行政審批事項的大幅削減,市場準入門檻的不斷降低,需進一步加快市場監(jiān)管體系改革,明晰監(jiān)管職責,完善監(jiān)管機制進而實現(xiàn)統(tǒng)一高效監(jiān)管。近期,新組建的國家市場監(jiān)督管理總局正式掛牌成立,進一步集中監(jiān)管職能,統(tǒng)一負責市場綜合監(jiān)督管理,有效實現(xiàn)了市場全流程監(jiān)管,有力化解了監(jiān)管職能交叉重疊、權(quán)限邊界模糊等既有問題,轉(zhuǎn)變了過去市場監(jiān)管所呈現(xiàn)的“碎片化”樣態(tài),全面提升市場監(jiān)管的層面和級別。新時期進一步構(gòu)建嚴密有序、互為支撐的市場監(jiān)管體系,要在監(jiān)管方式、監(jiān)管程序和監(jiān)管能力建設(shè)三個維度上著力加以推進。

整合創(chuàng)新監(jiān)管方式提升監(jiān)管效能

黨的十八屆三中全會提出,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推動國家管理向國家治理的根本性變革,意味著更加注重政府與非政府主體之間的互動,要求政府提供更靈活、更多樣、更智能的監(jiān)管方式。當前社會分工、社會結(jié)構(gòu)日益復雜,經(jīng)濟全球化、信息化相互疊加并快速發(fā)展,也對傳統(tǒng)市場監(jiān)管形成巨大沖擊。不同的監(jiān)管方式在達成監(jiān)管目標的效率性上存在較大差異,在這種態(tài)勢下,如果僅僅運用行政許可、行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)方式,難以達到預期監(jiān)管效果,一定程度上也會對“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟等新經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展造成阻滯。對此,需要尋求新的、組合式的監(jiān)管工具。

傳統(tǒng)監(jiān)管以強制力為后盾,多采用單向式、懲戒式的行政手段來達到管理目標,而包括信息監(jiān)管、運用標準的監(jiān)管在內(nèi)的新興監(jiān)管方式則更加注重手段的多元協(xié)同,這些監(jiān)管手段在契合現(xiàn)代社會發(fā)展特征的同時,也相對削弱了傳統(tǒng)監(jiān)管方式帶來的一定程度的對抗性。其中,信息監(jiān)管以信息為媒介,強化政府與社會公眾的信息溝通,使公眾知悉被監(jiān)管者的運行狀況,進而強化對被監(jiān)管者的行為監(jiān)督和約束。信息監(jiān)管主要包括主管行政機關(guān)要求相對人強制披露有關(guān)信息、主管行政機關(guān)公布相關(guān)信息以達到監(jiān)管和懲罰的目的等兩個方面,前者如各領(lǐng)域正逐步健全完善的信息強制性披露制度,后者如國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等。同時,運用標準進行監(jiān)管也是當前市場監(jiān)管的重要手段,即由國家或者行業(yè)組織制定適當?shù)臉藴室赃_到監(jiān)管目標。2018年年初正式實施的新修訂的標準化法,進一步擴大了標準范圍,明確了標準制定的要求、責任等,為當前以國家標準作為有力監(jiān)管手段提供了重要的法律依據(jù)?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》將國家標準化管理委員會職責劃入國家市場監(jiān)督管理總局,也充分表明了標準化作為市場監(jiān)管技術(shù)手段的重要地位。

總體來看,傳統(tǒng)監(jiān)管和新興監(jiān)管方式相互促進、互為補充,在新形勢下政府應(yīng)加強整合既有監(jiān)管方式,強化事前監(jiān)管與事中事后監(jiān)管的銜接配合,利用大數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù),既提升傳統(tǒng)監(jiān)管的行政效能,又有效發(fā)揮新興監(jiān)管的優(yōu)勢和作用。政府在監(jiān)管方式上做“加法”,組合利用不同的監(jiān)管方式,形成監(jiān)管合力,有利于達到最優(yōu)的市場監(jiān)管效能。

以法治思維和法治方式保障程序正當

社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。法治是治國理政的基本方式,也是全面深化改革的基本遵循,要運用法治思維和法治方式推進改革。法治思維是以法律為依據(jù)、以人的行為為調(diào)整對象、以權(quán)利義務(wù)為調(diào)整機制、以合法性為判斷標準的思維方式。法治方式則是運用法治思維處理和解決問題的行為方式,亦即法治思維的表現(xiàn)形式。完善市場監(jiān)管體系也應(yīng)遵從這一原則,運用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職能,實現(xiàn)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化、程序化。其中,監(jiān)管職權(quán)職責法定是完善市場監(jiān)管體制的前提,實施任何監(jiān)管權(quán)都必須有法律的明確授權(quán),法定性是行政權(quán)力最重要的屬性,要通過立法程序?qū)ΜF(xiàn)有法律規(guī)范進行修改、廢止或清理,明晰有關(guān)市場監(jiān)管主體的法定地位、法定職能和法律責任。

程序正當是依法行政的核心原則之一,也是市場監(jiān)管良好運行的基礎(chǔ)。監(jiān)管程序,即監(jiān)管機構(gòu)作出監(jiān)管行為時所應(yīng)當遵循的步驟、方式、時空等要素構(gòu)成的一個連續(xù)過程。具有正當性的監(jiān)管程序不僅可以限制行政權(quán)的濫用,而且可以緩和監(jiān)管的對抗性,吸收被監(jiān)管者的不良情緒,消解所產(chǎn)生的部分爭議。具體來看,一套嚴密的監(jiān)管程序應(yīng)兼顧兩個方面。一是在操作層面,著重體現(xiàn)監(jiān)管的技術(shù)性、工具性特征;二是在權(quán)力制約層面,著力保障公民在監(jiān)管權(quán)力運行過程中的權(quán)利。為此,在進行監(jiān)管程序設(shè)計時,除了設(shè)定必要的監(jiān)管步驟之外,還應(yīng)將參與、公開等正當性要素貫穿其中。通過公開和參與對監(jiān)管機構(gòu)實施有效限制,為監(jiān)管機構(gòu)的行為劃定外部邊界。值得注意的是,公開和參與本身也會相輔相成、相互影響,監(jiān)管雙方信息不對稱必然阻礙公眾參與,公眾參與度不高亦不利于信息的傳遞。因此,參與的前提和基礎(chǔ)源于監(jiān)管機構(gòu)對相關(guān)信息的公開和發(fā)布,這些理應(yīng)由縝密的監(jiān)管程序作出回應(yīng)?？偠灾?加強法治建設(shè)是一項根本性、全局性、基礎(chǔ)性工作,堅持法治思維和法治方式是各級政府實施科學監(jiān)管、有效監(jiān)管的重要保證,也將是構(gòu)建成熟而完善的社會主義市場監(jiān)管體系的根本保障。

推進各級政府監(jiān)管能力建設(shè)全面提升監(jiān)管水平

市場監(jiān)管的效率和效果最終取決于監(jiān)管能力的強弱,監(jiān)管能力建設(shè)是當前推動市場監(jiān)管體制改革向縱深發(fā)展的必然要求。監(jiān)管能力是一個集合概念,包含了對監(jiān)管機構(gòu)組成、監(jiān)管工具使用、監(jiān)管資源多寡等的多元考察,是對監(jiān)管機構(gòu)的綜合性評價。新的形勢對市場監(jiān)管能力提出了新的更高要求。

面對不同監(jiān)管領(lǐng)域的特殊性和專業(yè)性,尤其是與民生息息相關(guān)的食品、藥品等領(lǐng)域,要推動實現(xiàn)綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的平衡和統(tǒng)一。與此同時,就我國市場監(jiān)管事權(quán)的劃分來看,規(guī)范市場行為、維護市場秩序是各級地方政府及其工作部門的重要職能,地方監(jiān)管部門是實施監(jiān)管的主體。黨的十九大報告指出,賦予省級及以下政府更多自主權(quán)。在簡政放權(quán)的大背景下,行政審批的范圍大幅縮減,更加注重監(jiān)管力量的下沉,地方監(jiān)管部門將被賦予更為精細化的監(jiān)管職責,因此,提高屬地監(jiān)管能力顯得尤為迫切。各級地方政府在進行監(jiān)管機構(gòu)撤并改革的同時,應(yīng)高度關(guān)注基層市場監(jiān)管機構(gòu)能力建設(shè)。要加強頂層設(shè)計,制定省、市、縣、鄉(xiāng)四級市場監(jiān)管能力建設(shè)的通行標準,特別是突出抓好基層站所標準化建設(shè),形成“覆蓋城鄉(xiāng)、延伸村居”的合理布局,實現(xiàn)基層監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)與監(jiān)管職責相匹配。要提高監(jiān)管隊伍專業(yè)化水平,短期可以尋求專家、科研等外部專業(yè)資源支持,長期要加強專業(yè)人才引進培養(yǎng),形成既有宏觀統(tǒng)籌又具有專業(yè)技能的有力監(jiān)管機構(gòu)。要提高監(jiān)管的信息化、智能化水平,通過建立統(tǒng)一高效的信息化監(jiān)管平臺,整合監(jiān)管信息,構(gòu)建信息共享監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),實行動態(tài)分類監(jiān)管,全面提升科學化監(jiān)管水平?？梢哉f,推進各級政府的市場監(jiān)管能力建設(shè)將是繼監(jiān)管機構(gòu)改革之后的又一次深刻變革,也是形成統(tǒng)一、規(guī)范、科學、高效的市場監(jiān)管體系的決定性因素。

(作者:陳丹,系天津商業(yè)大學法學院副教授)