23個聯(lián)合懲戒備忘錄密集出臺失信者或無東山再起可能

中國需要個人破產(chǎn)制度寬容創(chuàng)業(yè)失敗

□　本報記者 　　萬靜

□　本報通訊員 王晶 馬家玉

“沒有個人破產(chǎn)制度的企業(yè)破產(chǎn)法，只能算半部破產(chǎn)法。”中國政法大學破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心主任李曙光教授說，“破產(chǎn)程序，實質(zhì)上是對社會資源的重新配置。完整的破產(chǎn)制度，能夠促進市場發(fā)揮配置資源的決定作用。在這個意義上說，市場經(jīng)濟體制不能沒有個人破產(chǎn)制度?！?/span>

9月6日，“企業(yè)破產(chǎn)法實施十周年研討會”在法制日報社舉行。李曙光教授等與會專家呼吁早日出臺個人破產(chǎn)法，或將個人破產(chǎn)制度寫入企業(yè)破產(chǎn)法中。

個人破產(chǎn)制度的核心是豁免個人債務。但同時在一定期限內(nèi)對破產(chǎn)者的收入嚴格監(jiān)管，對破產(chǎn)者的消費嚴格限制。對破產(chǎn)者的消費限制與有關部門對“老賴”的限制很相似。

不同的是，“老賴”基于失信受到種種限制后，債務不會減少一分錢。而個人破產(chǎn)制度中，破產(chǎn)人受到各種限制后，債務會獲得豁免，還有東山再起的可能。

聯(lián)合懲戒讓失信者處處受限

守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒是社會信用體系建設的一項核心機制。作為這項工作的主要負責部門，發(fā)改委在推動違法失信聯(lián)合懲戒方面，力度空前。

據(jù)記者梳理，從2015年12月24日發(fā)改委會同中國證監(jiān)會等22家單位，簽署《關于對違法失信上市公司相關責任主體實施聯(lián)合懲戒措施合作備忘錄的通知》，截至2017年8月底，國家發(fā)改委會同人民銀行、交通運輸部、國家郵政局等20個部門，聯(lián)合簽署《關于對運輸物流行業(yè)嚴重違法失信市場主體及其有關人員實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，短短20個月的時間里，發(fā)改委共出臺23個違法失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄。

據(jù)發(fā)改委財政金融司副司長徐曉波介紹，這23個聯(lián)合懲戒備忘錄包括稅收征管、金融、司法、食品藥品、安全生產(chǎn)、保險、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保等領域，五十多個政府部門共同參與合作，使得針對違法失信行為的聯(lián)合懲戒所輻射的范圍越來越廣，社會影響力來越大，治理效果也越來越明顯。截至今年6月，我國累計公布失信被執(zhí)行人761萬例，限制733萬人次購買飛機票；限制276萬人次購買列車軟臥、高鐵、其他動車組一等座以上車票；84萬名失信被執(zhí)行人主動履行義務。

個人破產(chǎn)本質(zhì)上是寬容失敗

“對于違法失信進行聯(lián)合懲戒的實質(zhì)在于約束和限制。”全國律協(xié)破產(chǎn)與重組專業(yè)委員會主任、北京市煒衡律師事務所高級合伙人尹正友說。

尹正友認為，2016年5月，國務院印發(fā)的《關于建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》，算是構建了信用聯(lián)合獎懲的基本框架。《指導意見》力圖健全約束和懲戒失信行為機制，具體懲戒措施包括：降低信用等級，向社會公開，依法依規(guī)限制行政許可，限制市場準入，限制新增項目審批核準，限制擔任法定代表人和董事、監(jiān)事、高級管理人員，限制股票上市，限制銀行信貸，限制購買不動產(chǎn)，限制乘坐飛機、高鐵等。綜觀上述這23個聯(lián)合懲戒備忘錄，基本體現(xiàn)的意思都是“約束和限制”。

但是尹正友認為，在針對失信聯(lián)合懲戒之“網(wǎng)”越織越密的同時，是否考慮到這些失信者都是“老賴”？“老賴”和“無力償還者”是否能混為一談？實際上這個群體中有相當一部分屬于創(chuàng)業(yè)失敗，并非有意拖賴欠款。對于這些人，國家是否應該提供一個制度出口，比如個人破產(chǎn)制度，來給他們一個“重啟”的機會。個人破產(chǎn)制度本質(zhì)上是一種寬容失敗的制度。

中國政法大學破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員陳夏紅認為，盡管我國沒有個人破產(chǎn)的概念，但是當前個人破產(chǎn)事實上大量存在，有些“執(zhí)行難”的案件其實已經(jīng)無法執(zhí)行。個人破產(chǎn)制度的建立可以使相當一部分確實“無法執(zhí)行”的案件通過宣布破產(chǎn)予以化解。然而，由于個人破產(chǎn)制度的缺失，在債務人無力償債的情形下，債務人本人不能申請破產(chǎn)，債權人也無法申請債務人的破產(chǎn)，一些債權債務成為“爛賬”，長期纏繞著債權人和債務人，讓雙方都背負著包袱，實質(zhì)上對兩者的利益都造成損害。

深圳利用特區(qū)立法權躍躍欲試

個人破產(chǎn)制度應該如何構建？中國人民大學破產(chǎn)法研究中心副主任、中國人民大學法學院教授徐陽光介紹，香港特別行政區(qū)對于個人破產(chǎn)制度的規(guī)定值得我們借鑒。

香港行政特區(qū)對個人破產(chǎn)程序的開展嚴格受法院監(jiān)管，并以債務人資產(chǎn)作為實行不同的破產(chǎn)程序的區(qū)分標準。一旦法院向債務人頒布破產(chǎn)令，破產(chǎn)人就必須立即將其所有的資產(chǎn)交給受托人管理。破產(chǎn)人必須披露全部財產(chǎn)及債權，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、現(xiàn)金、有價證券、知識產(chǎn)權等等，不得有隱瞞、轉移等行為，也不得在破產(chǎn)前后攜帶財產(chǎn)離開香港，否則都屬犯罪。破產(chǎn)管理署會保證破產(chǎn)人獲得收入后，保留足夠應付其本人及家庭合理需要的部分，包括住房、飲食、衣服、教育、交通、醫(yī)療、所得稅等開支。破產(chǎn)人的生活還將受到諸多限制：不準有較高價的物品，須變賣豪華家具，改用普通家具；不能購買房屋；不能有奢侈性消費，如乘坐出租車、出國旅行、到高級餐館吃飯、買名牌衣物、出入娛樂場所；不能申請信用卡；100港幣或以上的信貸，事前都必須披露破產(chǎn)身份，等等。

對于如何構建我國內(nèi)地的個人破產(chǎn)法律制度，深圳的法律界走在了全國前列。2017年年初，深圳市中級人民法院向深圳市人大常委會提交了個人破產(chǎn)立法調(diào)研報告及《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例(立法建議稿)》。

在此建議稿中，對個人破產(chǎn)免責程序作出了詳細規(guī)定，設計了個人破產(chǎn)清算普通程序和個人重整普通程序、小額個人破產(chǎn)清算簡易程序和小額個人重整特別程序四種程序。為了應對可能發(fā)生的大量個人破產(chǎn)案件產(chǎn)生，并鼓勵個人用未來收入償還債務獲得新生，建議稿對小額個人重整特別程序的適用對象做了明確，即“事實清楚、債權債務關系明確、債務人財產(chǎn)或債權總額在100萬元以下的小額破產(chǎn)案件”。

北京大成(廣州)律師事務所池偉宏律師認為，當前，我國社會誠信意識較差，“老賴”橫行。因此，個人破產(chǎn)制度應規(guī)定一個較長的“監(jiān)管”期限，比如7年。如破產(chǎn)者不遵守相關規(guī)定，應延長3至5年不等期限。

個人破產(chǎn)后更容易東山再起

見證了民營企業(yè)主“跑路潮”的溫州中級人民法院副院長潘光林認為，破產(chǎn)是市場經(jīng)濟不可避免的客觀現(xiàn)象。破產(chǎn)不“倒霉”，更不是“懲戒”，相反，是對債務人的一種有效保護。

潘院長分析，對企業(yè)主來說，一旦申請破產(chǎn)保護，債權人就暫時不能追究債權。這樣，企業(yè)主有了喘息的時間，可以想辦法重整或者和解。對投資人來說，通過公開、公平的法律程序清算企業(yè)債務，人身安全也得到了保障，不需要采取極端方式躲債，也避免了暴力討債事件的發(fā)生。對債權人來說，可以得到公開、公平、公正的債務清償，也是對債權的保護。

2011年下半年，溫州民間借貸局部金融風波爆發(fā)，民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨著前所未有的困境，倒閉、企業(yè)主“跑路”等現(xiàn)象相繼出現(xiàn)，有的企業(yè)經(jīng)營者甚至付出了生命的代價。但溫州大量家族企業(yè)，由于公司治理方式、財務制度等不規(guī)范，申請企業(yè)破產(chǎn)尤為困難。由于個人破產(chǎn)法律制度的缺失，申請個人破產(chǎn)就更無從談起了，很多企業(yè)主只好選擇“跑路”。

寬容失敗有利于推動“雙創(chuàng)”

“老賴”一詞正在被泛用。很多人誤以為只要不執(zhí)行法院判決就是“老賴”。實則不然。確實無財產(chǎn)可執(zhí)行的，不能被稱為“老賴”。“老賴”特指有財產(chǎn)但拒絕執(zhí)行或逃避執(zhí)行的人。

徐陽光介紹，最高院曾經(jīng)對“失信被執(zhí)行人”(俗稱“老賴”)有過定義，即被執(zhí)行人具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務，并具有下列情形之一的，人民法院應當將其納入失信被執(zhí)行人名單，依法對其進行信用懲戒。(一)以偽造證據(jù)、暴力、威脅等方法妨礙、抗拒執(zhí)行的；(二)以虛假訴訟、虛假仲裁或者以隱匿、轉移財產(chǎn)等方法規(guī)避執(zhí)行的；(三)違反財產(chǎn)報告制度的；(四)違反限制高消費令的；(五)被執(zhí)行人無正當理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議的；(六)其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務的。

由此可見，“老賴”的核心特征是“有錢不還”。聯(lián)合懲戒針對的是這部分人，而不針對無償還能力的人。

對于確實無償還能力的人，應允許其申請破產(chǎn)，通過破產(chǎn)保護程序，重整個人債務或者豁免個人債務。

李曙光認為，目前我國實施個人破產(chǎn)已初步具備條件。近年來，隨著央行個人征信系統(tǒng)的不斷完善、《征信業(yè)管理條例》的施行，以及互聯(lián)網(wǎng)技術在民事司法領域中的廣泛應用，尤其是“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢”等平臺的建成，金融系統(tǒng)之間的互聯(lián)，客觀上為個人破產(chǎn)法的出臺提供了技術條件。企業(yè)破產(chǎn)法實施10年來，也為立法機構、司法機構升級破產(chǎn)機制積累了大量經(jīng)驗，以破產(chǎn)管理人為核心的破產(chǎn)中介機構已悄然崛起。特別是社會各界對于破產(chǎn)理念的接受程度，有了明顯提高，這些都為個人破產(chǎn)立法的啟動提供了良好的社會基礎。

最高人民法院也對建立個人破產(chǎn)制度給予回應。2017年6月15日，最高院在對“潘定心提出的建立和實施個人破產(chǎn)制度建議的答復”中稱，“建立和實施個人破產(chǎn)制度，有利于陷入嚴重財務困境的個人或家庭，依法通過個人破產(chǎn)程序，免除一定的債務，使其能夠重新通過努力實現(xiàn)正常的生產(chǎn)和生活……實施個人破產(chǎn)制度需要全國人民代表大會或其常委會予以立法。全國人民代表大會或其常委會在總結《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》實施的經(jīng)驗的基礎上將適時制定個人破產(chǎn)法。最高人民法院一定積極配合國家有關部門的工作，推動個人破產(chǎn)制度的實施?！?/p>

啟動和推動建立我國個人破產(chǎn)法律制度，對于創(chuàng)業(yè)失敗者來講，是一個東山再起的機會。有了個人破產(chǎn)制度，對于“雙創(chuàng)”(大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新)也會是重大利好。