“公平正義行進(jìn)在改革路上，也行進(jìn)在我們每一個(gè)人身邊。”這句近期熱播的《將改革進(jìn)行到底》中第四集“維護(hù)社會(huì)公平正義”的開篇語，用來描述檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革進(jìn)程及其成效頗為恰當(dāng)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是本輪司法改革的重頭戲之一，也是我國司法制度的一大創(chuàng)舉。啟動(dòng)于2015年7月的為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)取得了巨大的成功和積極的成效，中央深改小組第35次會(huì)議對此予以了肯定，時(shí)值試點(diǎn)期滿之際，全國人大常委會(huì)通過修法決定，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一項(xiàng)正式的制度，分別規(guī)定于民事訴訟法和行政訴訟法之中，并于2017年7月1日正式實(shí)施。這極大地推動(dòng)了我國立法體系的完善，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度由此揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。

在筆者看來，試點(diǎn)的成效主要在于四個(gè)方面。

一是維護(hù)了公益，贏得了認(rèn)同。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有力地保護(hù)了國家利益和社會(huì)公共利益，改善了生態(tài)環(huán)境，維護(hù)了消費(fèi)者合法權(quán)益，促使了全社會(huì)逐漸形成尊重公益、愛護(hù)公益以及與損害公益行為作斗爭的意識(shí)和觀念，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟獲得了全國上下的普遍認(rèn)同。這說明，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度符合中國特色檢察制度的發(fā)展規(guī)律，是一項(xiàng)具有旺盛生命力的制度。

二是優(yōu)化了監(jiān)督環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟獲得了地方黨委的支持、政府的配合、社會(huì)組織和團(tuán)體的參與以及人民群眾的理解和協(xié)助，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境得到了優(yōu)化和改善。

三是促進(jìn)了依法行政。通過公益訴訟，行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和能力有所提高，依法辦事的體制和機(jī)制日趨完善，公益訴訟在一定意義上成了行政改革的催化劑和助推器，法治政府建設(shè)的步伐大大加快。

四是強(qiáng)化了檢察監(jiān)督。公益訴訟入法對檢察機(jī)關(guān)而言可謂意義重大，使檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督這一傳統(tǒng)的職能領(lǐng)域之外，增添了新的檢察職能，使檢察機(jī)關(guān)職能在社會(huì)領(lǐng)域逐步發(fā)展，為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的最大化發(fā)展并最終實(shí)現(xiàn)其憲法性定位提供了制度性契機(jī)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能從訴訟監(jiān)督走向一般監(jiān)督，中間的橋梁就是公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在世界的法治文明中創(chuàng)造出了一種中國模式，將會(huì)產(chǎn)生越來越深入、廣泛的制度性價(jià)值。

但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟畢竟是一個(gè)新生事物，在試點(diǎn)過程中難免存在這樣或那樣的問題或不足，需進(jìn)一步完善。

一是克服“重行輕民”的傾向。這次試點(diǎn)中，行政公益訴訟占據(jù)了絕對優(yōu)勢，民事公益訴訟僅占不到10%的比例。行政公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)來提起和推動(dòng)面臨著更多的障礙。尤其是地方政府的配合不力以及地方保護(hù)主義的杯葛等問題始終是存在的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將重點(diǎn)或發(fā)力點(diǎn)放在民事公益訴訟之上，因?yàn)槊袷鹿嬖V訟既懲治了違法行為，保護(hù)了國有資產(chǎn)、環(huán)境生態(tài)資源、消費(fèi)者權(quán)益等國家利益和社會(huì)公益，同時(shí)也能夠通過檢察建議等形式促使行政機(jī)關(guān)依法行政，這有助于改善檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，避免因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟而與行政機(jī)關(guān)形成尖銳的矛盾和對峙，減少行政機(jī)關(guān)的抵觸和阻力，有助于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的順利開展。這是檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)公益訴訟方面要考慮的策略選擇問題。

二是建立兩級審批制度。隨著公益訴訟入法，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟將全面鋪開，在此勢必提出的一個(gè)問題是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的質(zhì)量如何保證。因此，必要的審批制度還是要有的。在審批制度上，要防止所有的公益訴訟案件均由最高檢察院來審批的傾向，合理且可行的選擇是建立兩級審批制度。據(jù)此，原則上公益訴訟案件由省級檢察院審批，省級檢察院如果認(rèn)為有必要，可以由其報(bào)最高檢察院審批。這樣既保證了質(zhì)量，又提高了效率。

三是建立公益檢察舉報(bào)中心。要探索檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)依職權(quán)調(diào)查公益案件線索的制度。檢察機(jī)關(guān)不能“等米下鍋”，被動(dòng)等待案源自動(dòng)上門，不能滿足于在履職中發(fā)現(xiàn)的公益案件線索。實(shí)踐中如福建等省提出了一個(gè)“公益案件偵查”的概念，值得重視和探討。

四是探索建立公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制。對舉報(bào)者、公益訴訟案件線索的提供者，應(yīng)當(dāng)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)人民群眾在維護(hù)公益中的能動(dòng)性，發(fā)揮其積極的參與作用。

五是建立檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的公益基金管理制度。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中所提出的訴訟請求，不僅僅包括停止侵權(quán)、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等，還包括賠償損失。對于公益損害賠償金的管理和使用，實(shí)踐中的做法五花八門，有的收歸國庫，有的由法院建立專門賬戶管理，有的由財(cái)政部門加以管理，有的由環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)管，有的由檢察院管理等等。筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)建立相應(yīng)的基金管理制度，該基金主要用于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的成本支出、公益修復(fù)、獎(jiǎng)勵(lì)等等。

（作者系全國政協(xié)委員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）