公益訴訟在司法解釋的指引下在中國的司法土壤上開花結(jié)果，必須注意保障公益訴權(quán)、構(gòu)建公益訴訟的分流機制等幾個問題

　　公益訴訟是國人日益關(guān)注的一種新型訴訟形態(tài)，然而長期以來，我國立法對公益訴訟未加任何規(guī)定。這一立法空白到2012年修改《民事訴訟法》時得以彌補，修改后的《民事訴訟法》在第55條中規(guī)定了公益訴訟。該條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”然而該條款僅具有點題的意義，而不具有破題的價值。因為，該條款對公益訴訟的訴權(quán)主體讓渡給了其他法律加以規(guī)定，對于公益訴訟的具體操作規(guī)程，也未涉及。因此民事訴訟法的公益訴訟立法尚需進一步發(fā)展和完善。

　　最高人民法院2014年12月18日通過并于2015年2月4日開始實施的《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“民訴解釋”）對民事訴訟法所規(guī)定的公益訴訟進行了專門且系統(tǒng)的解釋（第十三章，從284條至291條），一定程度上彌補了民事訴訟法修改所留下的制度性缺憾，使公益訴訟開始落地。筆者認為，為使公益訴訟在司法解釋的指引下在中國的司法土壤上開花結(jié)果，必須注意以下幾個問題：

　　注意保障公益訴權(quán)。“民訴解釋”第284條對公益訴訟除原告主體以外的構(gòu)成要件做出了明確闡釋。結(jié)合《民事訴訟法》第119條關(guān)于起訴條件的規(guī)定，不難看出，該司法解釋對公益訴訟的成立要件尊重并套用了普通民事訴訟的起訴條件的規(guī)定，所不同的僅有一點，這就是將普通民事訴訟起訴所要求的“事實和理由”改為“有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)”。這對抑制濫用公益訴權(quán)，從而使公益訴訟從一開始就進入誠信、善意和必要的軌道，是有意義的。當然，由于對起訴條件在法院立案階段僅僅進行形式審查，而非實質(zhì)審查，這一原則對公益訴訟也同樣適用，因而該“初步證據(jù)”的要求不宜作實質(zhì)性的擴大解釋。相反，在公益訴訟起步時期，應(yīng)當更加注重對公益訴權(quán)的保障與維護。

　　構(gòu)建公益訴訟的分流機制。公益訴訟依其所分布的領(lǐng)域有普通與特殊之分。普通的公益訴訟產(chǎn)生于普通的民事法律，由普通的人民法院審理；特殊的公益訴訟產(chǎn)生于特殊的民事法律，由特殊的或?qū)ｉT的人民法院審理。公益訴訟一般屬于普通的公益訴訟，只有法律有明文規(guī)定時才有所謂特殊的公益訴訟產(chǎn)生。特殊的公益訴訟由專門的人民法院管轄。除“民訴解釋”涉及到的海事領(lǐng)域公益訴訟由海事法院管轄外，其他的特殊公益訴訟也由特殊的專門法院管轄。如涉及鐵路運輸合同糾紛或鐵路侵權(quán)糾紛所產(chǎn)生的公益訴訟，則由鐵路運輸法院管轄；涉及知識產(chǎn)權(quán)方面的公益訴訟，則由知識產(chǎn)權(quán)法院管轄等等。特殊的公益訴訟若無特別規(guī)定，則適用普通公益訴訟的程序規(guī)則。

　　處理好民事公益訴訟和行政公益訴訟的關(guān)系。公益訴訟包括民事性質(zhì)的公益訴訟和行政性質(zhì)的公益訴訟兩種形態(tài)。民事公益訴訟和行政公益訴訟可能發(fā)生相互轉(zhuǎn)化。在行政公益訴訟中，如果原告改變訴訟對象，被告發(fā)生了變動，則將轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷鹿嬖V訟；在民事公益訴訟中，也同樣可以發(fā)生向行政公益訴訟的轉(zhuǎn)變。基于此點，“民訴解釋”規(guī)定：“人民法院受理公益訴訟案件后，應(yīng)當在十日內(nèi)書面告知相關(guān)行政主管部門”。

　　重視發(fā)揮檢察機關(guān)在公益訴訟中的作用?！睹袷略V訟法》第55條將公益訴訟的訴權(quán)資格授予“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和組織”，這里所言的“有關(guān)機關(guān)”在嚴格意義上即指“檢察機關(guān)”。十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。檢察機關(guān)提起公益訴訟勢在必行。除提起公益訴訟外，檢察機關(guān)還可以采用其他多種形式參與公益訴訟，比如督促起訴、支持起訴、參與訴訟、聯(lián)合起訴、提起刑事附帶公益訴訟等等。尤為重要的是，即便公益訴訟是由有關(guān)組織或團體發(fā)動的，檢察機關(guān)原則上均應(yīng)參與訴訟，對公益訴訟實施全程監(jiān)督。

　　（作者系全國政協(xié)委員、中國人民大學法學院教授）