有關產(chǎn)業(yè)政策的辯論,余波至今未止。其實,就辯論本身而言,硬要弄出對錯,意義不大。更何況,當事人其實在各說各話。此話怎講?一方認為,但凡人類歷史,產(chǎn)業(yè)政策必然失敗;另一方則主張,舉凡發(fā)展成功,必須依賴有為政府。前者話說得太滿,歷史上肯定有成功的產(chǎn)業(yè)政策;后者立論有點寬泛,怎么說都對,但也可能讓人覺得等于沒說。

辯論中,人人動輒就談“人類歷史”。但人類歷史恰恰證明,產(chǎn)業(yè)政策有成有敗,還需要辯論嗎?真正需要弄清楚的是,什么樣的社會條件下,產(chǎn)業(yè)政策才會成功?什么樣的社會條件下,產(chǎn)業(yè)政策容易失敗?把這個問題弄清楚了,才對國家、對社會真正有益。

那么,什么樣的社會條件才適于推行產(chǎn)業(yè)政策?對于這個問題,學界存在兩種立場:一個強調(diào)“政府能力”,一個側重“發(fā)展階段”。前者流行于20世紀80年代之后。持這一觀點的學者認為,唯有當政府能力較強、免于利益團體干擾、自主制定產(chǎn)業(yè)政策且能有效落實政策時,政策方能符合國家長遠發(fā)展需要。而后者認為,唯有“落后追趕”階段才迫切需要產(chǎn)業(yè)政策。同時,只有借鑒成功經(jīng)驗,產(chǎn)業(yè)政策方能發(fā)揮所長,這就是所謂的“后發(fā)優(yōu)勢”。

兩種觀點孰是孰非,如何借鑒?不妨參考日韓兩國的轉型經(jīng)驗。它們不僅社會條件與中國類似,而且較我們先行一步。

從20世紀80年代到本世紀前10年,日韓先后從資源動員為主的“模仿經(jīng)濟”,轉換為注重效率提升的“創(chuàng)新經(jīng)濟”。其經(jīng)濟增長的起伏興衰,印證了技術創(chuàng)新領域之中產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)常失靈的判斷。

例如,日本始終重視產(chǎn)業(yè)指導,卻飽嘗規(guī)劃失當?shù)目喙o論之前領先的計算機領域,還是頗具潛力的半導體領域,都因決策錯誤而被美國狠狠甩開。韓國的情況類似:在信息光電、電子通信領域逐步取得領先后,仍然維持擴大產(chǎn)能為主的產(chǎn)業(yè)目標。這導致韓國的科技產(chǎn)業(yè)始終受困于基礎創(chuàng)新問題,轉型發(fā)展最終欲振乏力。

基于上述經(jīng)驗,可以歸納出傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策不利于創(chuàng)新培育的兩類問題:

一類問題是,基于信息不足所導致的“監(jiān)督失靈”。這種“監(jiān)督失靈”的結果,往往導致創(chuàng)新項目淪為“大忽悠”。

另一類問題是,源于信息有限導致的“風險積累”。產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是挑選企業(yè)、集中資源。這就有可能讓企業(yè)放棄試錯的嘗試、減少成功的機遇,而且還因政府扶持導致的“軟預算約束”,進一步弱化其風險意識。

當前,中國急需尋找新的增長動能。此前,政府已開始推動自主創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級。但在具體的政策手段上,仍然是政府直接介入,依賴許可準入、財稅優(yōu)惠、信貸支持等,引導企業(yè)投入創(chuàng)新。正如前面所述,產(chǎn)業(yè)政策并非“包打天下”,在不同發(fā)展階段會產(chǎn)生不同的效果。在鼓勵創(chuàng)新的新階段,過于直接、具體的產(chǎn)業(yè)政策恐怕會事倍功半。從這個意義上說,“追趕階段”有效的產(chǎn)業(yè)政策可能在創(chuàng)新階段、領跑階段失效。

就企業(yè)的現(xiàn)實情況來看,我們發(fā)現(xiàn),政府鼓勵產(chǎn)業(yè)升級與創(chuàng)新的政策,同樣存在前述兩類問題。

“監(jiān)督失靈”問題一般發(fā)生在政商關系良好的企業(yè)。它們多善于自我包裝和關系經(jīng)營,容易爭取到各種政策優(yōu)惠。但在取得相關政策支持后,是否果真積極投入創(chuàng)新,政府官員卻難以甄別判定。

受到政府扶持的企業(yè),也存在“風險集聚”的問題。有的地方政府為彰顯政績,往往選擇新興產(chǎn)業(yè),提供各種政策扶持,結果卻放松企業(yè)資金約束,使其不必承擔風險,投資缺乏深思熟慮。事實上,一般新興產(chǎn)業(yè)的技術和市場均未成熟,風險極高,長此以往必然導致風險集聚。

綜上所述,當下施行產(chǎn)業(yè)政策必須具體情況具體分析。一方面,涉及政策規(guī)劃,不可過于粗放,更不能一刀切。必須區(qū)分時空情境,依據(jù)不同發(fā)展階段、競爭環(huán)境,具體到產(chǎn)業(yè)企業(yè)的發(fā)展實際,分別進行規(guī)劃治理。另一方面,產(chǎn)業(yè)政策成效一定程度上系于政府治理水平。政府應當與時俱進,不斷自我改革和完善,尤其要處理好與市場的關系、建立親清政商關系。

(作者分別為浙江大學研究員、華東理工大學助理研究員)