這種行為也是“未批先建”難以遏制的原因之一。

在高利紅看來，“未批先建”現(xiàn)象的發(fā)生主要與利益集團(tuán)的游說能力以及當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動有很大關(guān)系，“而目前最大的問題就是利益集團(tuán)的阻礙”。

“一些建設(shè)單位投資大，對地方GDP貢獻(xiàn)高或者影響力大。在‘唯GDP論’的業(yè)績考核下，建設(shè)單位極易和地方政府結(jié)成‘同盟’?！痹缒暌越ㄖ鸺?，在業(yè)內(nèi)混跡二十余年的張剛向記者透露說，因為建設(shè)項目由地方政府‘一把手’領(lǐng)導(dǎo)主抓甚至被列為地方領(lǐng)導(dǎo)“一號項目”，所以此類項目包括環(huán)評審批在內(nèi)的相關(guān)手續(xù)往往在“超常規(guī)、跨越式發(fā)展”的口號下，或在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)場辦公會上“特事特辦”了。

根據(jù)《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強環(huán)境影響評價管理的通知》，從2017年1月1日起，對“未批先建”項目，要嚴(yán)格依法予以處罰。對“久拖不驗”的項目，要研究制定措施予以解決，對造成嚴(yán)重環(huán)境污染或生態(tài)破壞的項目，要依法予以查處；對拒不執(zhí)行的要依法實施“按日計罰”。

然而，處理“未批先建”項目并非易事。

今年6月，環(huán)保組織自然之友向云南怒江州環(huán)保局提交了一份舉報意見函，認(rèn)為該州一家年產(chǎn)1.5萬噸高氯酸鉀的化工項目存在重大環(huán)境風(fēng)險，不宜倉促通過環(huán)評審批，應(yīng)嚴(yán)格按法律規(guī)定暫緩并就此召開聽證會。

重大項目“未批先建”，已非新鮮事例。這起事件的特殊之處在于，今年5月當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門已對該項目進(jìn)行行政處罰，要求立即停止一切建設(shè)并繳納5萬元罰款，限時完成環(huán)評審批手續(xù)。不過，僅在4天后，怒江州環(huán)保局即批復(fù)了該項目的環(huán)評報告。

監(jiān)管態(tài)度如此戲劇性的反轉(zhuǎn)是否有“內(nèi)情”，暫不得而知，但按照新環(huán)保法的規(guī)定，這一做法已涉嫌違法。因為，為規(guī)避以往的“限期補辦”給“未批先建”留后門，新環(huán)保法已去掉這一表述，而代之以“擅自開工建設(shè)的，由環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。

“‘未批先建’肯定是一個程序問題，從法律上來講有兩個解決途徑：第一種，如果程序違法不是很嚴(yán)重，可以直接補手續(xù)；第二種，如果程序違法非常嚴(yán)重，這個行為就屬于無效，就要被取消。因此，利益集團(tuán)在巨大利益驅(qū)動下，會把這個問題說成是程序上的瑕疵而不是實質(zhì)性的。”高利紅向記者解釋說，程序本身具有時序性，“時序性相當(dāng)于程序的最根本特征，但被一些利益方給打破了，變成倒著做。雖然時序性也不是百分之百剛性的，因為任何法律都要考慮法律的多樣性和彈性。而這個彈性就是在時序性被打破的情況下，不是實質(zhì)性的因素就補正，如果是實質(zhì)性的因素，不能補正的話就必須要回到程序開始以前的狀態(tài)”。

良法需要嚴(yán)格執(zhí)法落實

“九牛一毛?！弊鳛闃I(yè)內(nèi)老手，張剛這樣評價“未批先建”的違法成本。他向記者透露，在違規(guī)環(huán)評的類別中，建設(shè)單位不做環(huán)評或未等環(huán)評通過審批，項目即先開工，這種先上車后補票，通過追認(rèn)式審批拿到項目“準(zhǔn)生證”的難度相對比較小，“因為就算是環(huán)保部門處罰環(huán)評違法企業(yè)，按照環(huán)境影響評價法、建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例，企業(yè)受到的處罰也就是停止施工、補做環(huán)評、接受處罰，而處罰額度至多20萬元，這一罰款額度對于動輒投資數(shù)十億元甚至上百億元的大型項目來說簡直就是‘九牛一毛’”。

“這樣，就出現(xiàn)‘劣幣驅(qū)逐良幣’的現(xiàn)象——一個規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評的企業(yè)，可能因未通過審批而不能立項；另一個‘環(huán)評違法’企業(yè)只要肯認(rèn)罰，也就通過了審批?！睆垊傉f。