資料圖：周小川。中新社記者 金碩 攝

　　翻開有關(guān)政策性銀行改革的厚厚資料可以看到，早在2006年，周小川就曾經(jīng)相當(dāng)細(xì)致地談及他思考中的政策性銀行改革方案：實(shí)現(xiàn)政策性銀行的市場(chǎng)化運(yùn)作，使其受市場(chǎng)制度約束，其中一個(gè)有效的途徑就是政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型。一要充實(shí)資本金，二要實(shí)行分賬管理，三要完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代銀行制度，四要深化內(nèi)部改革。

　　2008年12月，國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司成立，這被視為中國(guó)政策性銀行商業(yè)化改革邁出了歷史性的一步。

　　但是，中國(guó)的政策性銀行并沒(méi)有在商業(yè)化改革這條路上走太遠(yuǎn)。2008年末開始席卷全球的金融危機(jī)讓不少國(guó)家意識(shí)到，危機(jī)之下，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從利潤(rùn)最大化和降低風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，貸款積極性明顯下降，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施乃至涉及重要戰(zhàn)略部署的公共性融資缺乏資金支持。因此，發(fā)展開發(fā)性金融又重回大家的視線。

　　2013年和2014年，中國(guó)政府工作報(bào)告連續(xù)兩年提出“實(shí)施政策性金融改革”；2015年更首次明確提出“發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用”。

　　正是在不斷摸索和調(diào)整中，中國(guó)這一輪的政策性銀行和開發(fā)性金融的改革框架已經(jīng)成型。

　　關(guān)于改革的三大焦點(diǎn)

　　政策性銀行改革推進(jìn)至今，一直圍繞著三大焦點(diǎn)問(wèn)題。

　　問(wèn)題之一：建立什么樣的約束機(jī)制？

　　這已有明確答案。在改革方案的設(shè)計(jì)中，三家政策性銀行和監(jiān)管方都已達(dá)成共識(shí)：首要是建立有效的約束機(jī)制。

　　“最終，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)真正有效的是資本約束。沒(méi)有資本約束，其他約束方式都難以更好地發(fā)揮效果。”周小川說(shuō)。

　　三家銀行保持穩(wěn)健和可持續(xù)性非常重要，這也是這次改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐表明，政策性機(jī)構(gòu)容易有過(guò)度擴(kuò)張的沖動(dòng)，成為只注重執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃而忽視財(cái)務(wù)績(jī)效的非企業(yè)化實(shí)體；往往對(duì)可持續(xù)發(fā)展重視不夠，容易有約束機(jī)制(特別是資本約束)欠缺和反復(fù)申請(qǐng)政策優(yōu)惠的傾向。解決以上問(wèn)題成為本輪改革的要點(diǎn)之一。資本約束在一定程度上還可以解決商業(yè)銀行和政策性銀行之間的爭(zhēng)議。嚴(yán)格說(shuō)，開發(fā)性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)之間的界限是有模糊性的，商業(yè)銀行也可以做開發(fā)性業(yè)務(wù)，但是有的商業(yè)銀行不愿意做。二者的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)常會(huì)陷入互相指責(zé)之中，商業(yè)銀行的理由之一是，政策性銀行沒(méi)有資本約束，所以二者的成本并不一樣。既然對(duì)銀行機(jī)構(gòu)真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)所產(chǎn)生的資本需求跟商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)基本一致，內(nèi)控和外部監(jiān)管即可得以明確，不再徘徊。