民法典物權編第十一章為“土地承包經(jīng)營權”，第330條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。”第339條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經(jīng)營權?！边@就是人們通常所說的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權的“三權分置”制度，即農(nóng)村集體土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營權可以分離，由不同的主體行使。

這一制度，是結合中國實際所做的創(chuàng)造，既堅持農(nóng)村土地集體所有制、堅持家庭承包經(jīng)營為基礎，又促進農(nóng)村土地的適度流轉，是有利于農(nóng)村土地制度改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的好制度。這一制度最先由經(jīng)濟學家提出，但遭到了法學家的強烈反對。因為在傳統(tǒng)法理上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是一項完整的權利，不能也不應分離。

為了從法律上論證“三權分置”制度的必要性與可行性，在2014年到2016年，我和研究團隊的同事們先后兩次接受中央農(nóng)村工作領導小組辦公室委托，承擔了“農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場研究”和“農(nóng)民土地財產(chǎn)權利保護的法律制度研究”兩項課題，為此做了一些基礎性工作。

2013年底，中農(nóng)辦明確要求以專題調(diào)研方式對最先提出“三權分離”的湖北省及武漢市農(nóng)村土地市場交易所（以下簡稱“武交所”）進行“麻雀解剖”。為此，我們成立了專門的課題組，在對武漢、宜昌、襄陽進行調(diào)研的基礎上，重點對“武交所”從2009年掛牌成立至2013年底，累計辦理的農(nóng)村產(chǎn)權交易項目1669宗、交易金額99.69億元、流轉土地面積98.16萬畝、涉及農(nóng)戶16萬戶的資料進行了綜合分析，形成了《武漢農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場調(diào)研報告》《武漢農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設的法律問題研究》兩份成果，在充分肯定武交所按照“三權分離”模式促進農(nóng)村集體土地市場化改革取得成效的基礎上，指出了面臨的困難和問題。其在法律上，存在六個方面的挑戰(zhàn)：“三權分離”在政策上已經(jīng)明確，在法律上尚未明確；承包期限的政策表述與法律規(guī)定存在沖突；現(xiàn)行法律和政策規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權只能在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉，阻礙了宅基地使用權的交易；物權法中的“房地一體”原則極大地限制了農(nóng)村房屋所有權交易；集體建設用地入市存在重大法律障礙；土地經(jīng)營權抵押貸款有政策依據(jù)，沒有法律依據(jù)。

據(jù)此，課題組提出了“堅持在法治軌道上推進改革，加強重大改革試點工作，啟動農(nóng)村產(chǎn)權交易相關法律修訂和改革試點工作”的整體建議。在立法方面，建議在修改憲法第10條的基礎上，將“土地承包經(jīng)營權”拆分為“土地承包權”和“土地經(jīng)營權”，按照“三權分離”的思路修訂完善土地管理法、農(nóng)村土地承包法、經(jīng)營權抵押貸款改革試驗、農(nóng)村宅基地使用權流轉試點，選擇有條件的地方開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同權、同價、同等入市的改革試驗。同時，修改物權法、擔保法等相關法律。

2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，隨后，全國人民代表大會常務委員會審議通過了《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》，標志著農(nóng)村土地制度改革正式進入試點階段。

在新的中央文件中，正式將原來的“三權分離”表述為農(nóng)村土地集體所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”。這一理論在經(jīng)濟學上沒有問題，但在以大陸法系理論和立法為基礎的中國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，“三權分置”理論存在著與既有物權體系相容性不夠、造成權利層次體系復雜等問題，法學理論界尤其是民法學界對于這個問題的認識分歧巨大。尤其是在民法典編纂已經(jīng)啟動的情況下，如何在民法典中規(guī)定農(nóng)村集體土地制度，成為了一個重點問題。

2014年底，中農(nóng)辦再次下達委托函，要求我們就“農(nóng)村集體土地制度改革的法律問題”繼續(xù)進行研究。課題組最終形成了《農(nóng)民土地財產(chǎn)權利保護的法律制度研究》《農(nóng)村集體資產(chǎn)實行股份合作制改革及農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能的法律問題研究》兩份報告，專門對“三權分置”的法律表達進行了認真研究，提出在正確理解“三權分置”對于中國農(nóng)村土地制度改革獨特價值的基礎上，法律上可以表達為雙層關系：

其一，為穩(wěn)定土地承包關系，集體土地所有權人（集體經(jīng)濟組織）在其所有權之上為本集體農(nóng)戶設定土地承包經(jīng)營權，體現(xiàn)著集體經(jīng)濟組織與其成員之間的法權關系。此時，“土地承包經(jīng)營權”與“集體土地所有權”分置并被賦予物權性質(zhì)，穩(wěn)定地傳達著集體經(jīng)濟組織與其成員之間的土地利用關系。

其二，如其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用該農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則由該農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與作為土地承包經(jīng)營權人的農(nóng)戶之間簽訂利用合同（流轉合同），由農(nóng)地利用者在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權之上設定土地經(jīng)營權。這里，“土地經(jīng)營權”與“土地承包經(jīng)營權”分置，也被賦予物權性質(zhì)，以傳達穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間土地利用關系的信號。

同時，課題組提出了修改相關法律和民法典編纂的具體建議。2019年，土地管理法、農(nóng)村土地承包法先后修訂，“三權分置”順利入法，為民法典編纂奠定了堅實基礎。