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嚴(yán)守耕地紅線既要做好空間規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)，又要堅(jiān)持底線思維和問題導(dǎo)向，尤其是要防止和及時(shí)修整亂占亂用耕地，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不實(shí)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，補(bǔ)充耕地政府承諾不落實(shí)等問題。

波及全球的新冠肺炎疫情，讓人們不得不重新審視糧食安全問題。盡管在這場疫情中，我國的糧食安全問題順利通過大考，但潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。

1986年6月25日，土地管理法發(fā)布，明確提出制止亂占耕地。此后，保護(hù)耕地被列為基本國策。2006年，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要指出，18億畝耕地是具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。今年1月1日開始實(shí)施的新土地管理法又將實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國家糧食安全作為其核心和宗旨。

土地管理法實(shí)施30多年來，嚴(yán)守18億畝耕地紅線取得了舉世矚目的成就。但是，個(gè)別地方仍出現(xiàn)了亂占亂用耕地甚至永久基本農(nóng)田上建大棚房和農(nóng)村住宅等問題。

今年6月25日是第30個(gè)全國土地日。針對今年全國土地日的主題，中國土地學(xué)會(huì)專門召開專家座談會(huì)。會(huì)上，與會(huì)專家提出，為確保國家糧食安全，“節(jié)約集約用地嚴(yán)守耕地紅線”怎么強(qiáng)調(diào)都不過分，同時(shí)這項(xiàng)制度必須長期堅(jiān)守。

高度警惕糧食安全問題

眼下，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延。這場疫情給我國糧食安全帶來的挑戰(zhàn)不容小覷。

“受疫情影響，國際糧食價(jià)格有一些波動(dòng)，特別是在疫情開始初期，部分國家開始限制禁止糧食出口。越南宣布暫停簽署新的大米出口合同，柬埔寨禁止白米和稻米的出口，哈薩克斯坦對小麥和面粉的出口實(shí)行了配額制?！敝袊嗣翊髮W(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長嚴(yán)金明教授說，盡管這些國家外部糧食供應(yīng)的變化整體對中國影響并不是太大，但是它也引發(fā)了不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，需要我們對糧食安全高度警惕。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地利用與管理研究中心主任張鳳榮教授也注意到了疫情下的糧食安全問題，提到了越南宣布暫停出口大米等。

嚴(yán)金明說，面對疫情，我國糧食供應(yīng)始終是充足的，并未出現(xiàn)糧食安全危機(jī)，“稻谷和小麥兩大口糧庫存足夠全國消費(fèi)一年以上。”在嚴(yán)金明看來，這正是我國長期堅(jiān)持耕地保護(hù)和重視糧食安全的結(jié)果。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國耕地質(zhì)量總體偏低，優(yōu)高等耕地僅占三成。人多地少，人均耕地少，耕地質(zhì)量總體不高，耕地后備資源不足。嚴(yán)金明認(rèn)為，我國嚴(yán)峻的土地基本國情還會(huì)長久存在。?

“我們之所以強(qiáng)調(diào)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是因?yàn)橹袊硕嗟厣俚膰?，以及?shù)億農(nóng)民仍然以地為生的民情?！痹谥袊茖W(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任劉彥隨研究員看來，大規(guī)模的耕地減少，退化、污染、撂荒，都可能是致命性的，對耕地要從數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)等進(jìn)行全要素的保護(hù)。

南京大學(xué)華智全球治理研究院院長黃賢金教授也認(rèn)為，我國耕地和生態(tài)安全確實(shí)在空間上存在一定的沖突?！靶枰紤]耕地和生態(tài)安全兩個(gè)底線”，應(yīng)構(gòu)建耕地和生態(tài)安全互為系統(tǒng)的機(jī)制。

中國工程院院士、深圳大學(xué)智慧城市研究院院長郭仁忠教授，北京大學(xué)副校長、中國土地副理事長王仰麟教授認(rèn)為，保護(hù)耕地是我國的基本國策，怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。

存在亂占亂用耕地問題

如何確保糧食安全？在專家們看來，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，嚴(yán)守耕地紅線是根本之策。

全國政協(xié)委員、原國土資源部副部長、中國土地學(xué)會(huì)理事長王世元在座談會(huì)上指出，我國人多地少的基本國情，決定了必須長期堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，必須始終把“節(jié)約集約用地嚴(yán)守耕地紅線”作為土地資源研究和管理的永恒主題。這一主題是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

關(guān)于節(jié)約集約用地，王世元說，我國已經(jīng)逐漸探索形成一系列節(jié)約集約用地的成果。江蘇省的“三優(yōu)三保”、浙江省的全域土地綜合整治、上海市的建設(shè)用地零增長、重慶市的清理閑置地零星地插花地、廣東省的“三舊改造”以及深圳市的盤活存量土地和低效用地等都各有特色。

“嚴(yán)守耕地紅線的著力點(diǎn)，除了做好空間規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)外，關(guān)鍵在于堅(jiān)持底線思維和問題導(dǎo)向。”王世元說，嚴(yán)守耕地紅線要有效防止和及時(shí)糾正危及耕地紅線的傾向性、苗頭性問題。

王世元透露，近年來，自然資源部大力推進(jìn)“大棚房”清理整治，開展全國補(bǔ)充耕地實(shí)地核查，強(qiáng)化耕地保護(hù)督察，嚴(yán)守耕地紅線取得明顯成效。但是，也出現(xiàn)一些值得關(guān)注的傾向性、苗頭性問題。其中，一些地方在全面落實(shí)國家賦予鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)以及設(shè)施農(nóng)業(yè)等支持政策過程中，出現(xiàn)了因認(rèn)識上的偏差、工作上把關(guān)不嚴(yán)、邊界不清，亂占亂用耕地甚至永久基本農(nóng)田上建大棚房和農(nóng)村住宅等問題。亂建房子問題在農(nóng)村一時(shí)很突出?！耙恍┑胤皆诼鋵?shí)國家支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的跨省域節(jié)約指標(biāo)調(diào)劑政策過程中，由于工作不嚴(yán)、不實(shí)、不細(xì)，有的是急于求成，出現(xiàn)了補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不實(shí)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問題?！蓖跏涝f，在國家相關(guān)部門千方百計(jì)調(diào)整政策、創(chuàng)新用地方式大力支持重大項(xiàng)目盡快落地的過程中，一些地方出現(xiàn)了政府承諾的先建后補(bǔ)、占補(bǔ)平衡，尤其是“占水田補(bǔ)水田”的任務(wù)不落實(shí)的問題。

王世元指出，這些問題是堅(jiān)持底線思維，嚴(yán)守耕地紅線必須始終高度重視和及時(shí)應(yīng)對解決的問題。

用新土地法等保護(hù)耕地

今年1月1日，新修訂的土地管理法開始實(shí)施。明年1月1日，民法典也將生效。

30多年來，土地管理法歷經(jīng)多次修改，但是，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度始終是法律的首要目標(biāo)。

天津大學(xué)法學(xué)院院長、中國綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長孫佑海指出，通過土地管理法以及民法典的實(shí)施，無論是節(jié)約集約用地還是嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線都有了保障。新土地管理法在土地管理制度上實(shí)現(xiàn)了重大突破，特別是進(jìn)一步強(qiáng)化基本農(nóng)田管理。

“將基本農(nóng)田提升為永久保護(hù)農(nóng)田，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國家糧食安全是土地管理法的核心和宗旨。”孫佑海說，為了提升全社會(huì)對基本農(nóng)田永久保護(hù)的意識，新土地管理法第35條明確提出：永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80％以上，具體比例由國務(wù)院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實(shí)際情況確定。

據(jù)孫佑海介紹，針對土地督察制度，新土地管理法規(guī)定：國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。在孫佑?？磥恚恋乇O(jiān)察制度正式寫入新土地管理法，可以有效遏制地方政府違法批地問題。

孫佑海說，今年5月28日，十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過的民法典強(qiáng)調(diào)，建立建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)符合節(jié)約資源保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源和破壞生態(tài)。

王世元也格外看好民法典的作用。他說，在國務(wù)院推進(jìn)放管服改革，調(diào)整下放土地審批權(quán)限的當(dāng)下，需要借助民法典的實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)依法依規(guī)節(jié)約集約用地，嚴(yán)守耕地紅線。

專家們指出，嚴(yán)守耕地紅線既要做好空間規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)，又要堅(jiān)持底線思維和問題導(dǎo)向，尤其是要防止和及時(shí)修整亂占亂用耕地，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不實(shí)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，補(bǔ)充耕地政府承諾不落實(shí)等問題。（記者 郄建榮）