作者：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心 彭文英、何曉瑤

我國(guó)要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。黨的十九大報(bào)告提出，要“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度”“建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，為更好滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要指出了現(xiàn)實(shí)路徑。

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)者與受益者之間利益關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性的制度安排。具體來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵包括：以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧共生為目的；遵循受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到補(bǔ)償，以及成本共擔(dān)、效益共享、合作共治的補(bǔ)償邏輯；綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)建設(shè)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本、支付意愿與條件，兼顧各方利益，鼓勵(lì)與激勵(lì)生態(tài)保護(hù)；充分考慮區(qū)域公平與效率，利于促進(jìn)自然資源優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化機(jī)制、企業(yè)和社會(huì)組織團(tuán)體多方參與，采用資金、技術(shù)、人才、項(xiàng)目等多形式補(bǔ)償，包含行政區(qū)級(jí)縱向補(bǔ)償和無(wú)行政隸屬關(guān)系的跨地區(qū)橫向補(bǔ)償。在具體實(shí)踐中，積極探索跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行C(jī)制尤為重要。

需要看到，當(dāng)前人類(lèi)活動(dòng)造成的環(huán)境問(wèn)題的影響往往跨越地區(qū)邊界，更好進(jìn)行生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)，需要不同行政地區(qū)之間的協(xié)同協(xié)作，形成生態(tài)共建共享的良性機(jī)制。在此背景下，以構(gòu)建跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償為抓手，建設(shè)以流域、功能區(qū)、城市群為區(qū)域載體的生態(tài)共建共享機(jī)制，對(duì)于更好實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

近年來(lái)，我國(guó)高度重視實(shí)施跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償，出臺(tái)了一系列重要舉措。但也要看到，雖然我們已經(jīng)就典型流域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等開(kāi)展了跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償，但試點(diǎn)范圍依然較小，科學(xué)有效地確定地區(qū)之間的生態(tài)關(guān)系還缺乏技術(shù)支撐，各地對(duì)跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)及方式等尚未達(dá)成共識(shí)，更好實(shí)施跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制亦未建立。

推動(dòng)實(shí)施跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償，可以在協(xié)商一致的前提下，定量各區(qū)域和特定市場(chǎng)主體所分享的公益性生態(tài)環(huán)境效益和直接經(jīng)濟(jì)效益，并按照收益比例分擔(dān)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)成本，最終達(dá)到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)共贏的目標(biāo)。實(shí)施跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償需要厘清“為什么補(bǔ)”“誰(shuí)補(bǔ)誰(shuí)”“補(bǔ)多少”“如何補(bǔ)”等一系列問(wèn)題，需要揭示地區(qū)之間的生態(tài)關(guān)系，合理核算地區(qū)生態(tài)服務(wù)的區(qū)域外溢價(jià)值。其中，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵摹＝陙?lái)，社會(huì)各界對(duì)此開(kāi)展了理論上和實(shí)踐上的探索，這些探索往往從不同角度、不同層面出發(fā)，考量因素復(fù)雜且實(shí)操性較差，難以綜合反映行政區(qū)域間生態(tài)關(guān)系和不同地區(qū)的生態(tài)貢獻(xiàn)。

更好構(gòu)建生態(tài)共建共享機(jī)制，應(yīng)尊重生態(tài)系統(tǒng)演變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行規(guī)律，以生態(tài)資源和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主線，建立政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與的主體作用機(jī)制，健全不同主體和領(lǐng)域的縱向和橫向生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。一是在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益關(guān)系較為緊密的地區(qū)內(nèi)，可將這一地區(qū)范圍假定為一封閉區(qū)域；二是在上一級(jí)政府的統(tǒng)領(lǐng)下，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)協(xié)商一致的前提下，統(tǒng)一規(guī)劃配置和利用生態(tài)資源，統(tǒng)一相關(guān)政策制度，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管考核，共享生態(tài)資源共建生態(tài)系統(tǒng)；三是以“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)獲補(bǔ)償”的原則，依據(jù)定量各地區(qū)和特定市場(chǎng)主體所分享的公益性生態(tài)環(huán)境效益和直接經(jīng)濟(jì)效益，按照收益比例分擔(dān)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)成本，最終達(dá)到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)共贏的目標(biāo)。

實(shí)施跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償，還要與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品交易、生態(tài)保護(hù)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本等情況相適應(yīng)，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制。

一是結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃，以“生態(tài)—經(jīng)濟(jì)”緊密聯(lián)系為重要依據(jù)，劃定以流域、生態(tài)功能區(qū)、城市群等為對(duì)象的跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)。各生態(tài)補(bǔ)償區(qū)設(shè)立跨地區(qū)的綜合生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)，審核審定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，審議各地區(qū)生態(tài)貢獻(xiàn)，促進(jìn)地區(qū)之間溝通協(xié)調(diào)，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)通過(guò)資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式對(duì)保護(hù)地區(qū)實(shí)施補(bǔ)償。

二是與實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃相結(jié)合，厘清地區(qū)之間的生態(tài)關(guān)系。構(gòu)建生態(tài)貢獻(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)界定各地區(qū)保護(hù)者與受益者的權(quán)利和義務(wù)，設(shè)置地區(qū)“生態(tài)財(cái)政”庫(kù)，對(duì)于森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等方面的各項(xiàng)指標(biāo)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)測(cè)時(shí)間等，予以年度公報(bào)和年度考核，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是擴(kuò)大跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償范圍。我國(guó)已將森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等納入生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)任務(wù)領(lǐng)域，將各類(lèi)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重要生態(tài)屏障等作為完善補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域，提出在長(zhǎng)江、黃河等典型流域和在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)等開(kāi)展跨地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，可考慮在推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的同時(shí)，鼓勵(lì)各生態(tài)補(bǔ)償區(qū)內(nèi)進(jìn)行地區(qū)之間的協(xié)商溝通，健全資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償制度、碳排放權(quán)抵消機(jī)制等，開(kāi)展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，建立地區(qū)之間的綠色利益分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)共建共享。