★　《條例》規(guī)定決策啟動、公眾參與、專家論證和風險評估四大程序機制，并對各個機制作出具體規(guī)定，以期通過決策承辦單位的精心準備、匯集民眾的智慧和專家意見，以及借助風險評估這一新型治理手段，為決策提供堅實基礎(chǔ)。

□　本報記者 張維

近日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《重大行政決策程序暫行條例》(以下簡稱《條例》)，自2019年9月1日起施行。

“多年努力”“已有多部地方立法”等業(yè)內(nèi)評價中的關(guān)鍵詞，無不蘊涵著這部立法頗為審慎與成熟的意味。畢竟，距離國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》首次提出“建立健全重大行政決策機制”，已有15年之久；而其間，地方率先實踐，已形成達五百多部地方立法。

顯然，作為中央層面首部統(tǒng)一重大行政決策程序立法，《條例》的出臺具有重大意義。正如司法部副部長熊選國指出，規(guī)范重大行政決策程序，是建設(shè)法治國家、法治政府的必然要求，是完善中國特色社會主義法治體系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。讓行政決策權(quán)在陽光下運行，讓決策者科學依法行使權(quán)力，能讓約束權(quán)力的“制度籠子”扎得更加牢固。

決策失誤損害政府公信力

在行政管理活動中，決策具有源頭意義與核心地位。

熊選國指出：“行政決策是行政權(quán)力運行的起點，也是規(guī)范行政權(quán)力的重點。”

中國社會科學院憲法與行政法研究室主任李洪雷研究員對此表示認同，“規(guī)范決策行為特別是重大決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點，也是法治政府建設(shè)的重點?！?/p>

中央黨校(國家行政學院)政治和法律教研部副主任楊偉東教授進一步解釋道，在現(xiàn)代社會，重大行政決策是政府及相關(guān)部門對經(jīng)濟與社會發(fā)展中的重大事項進行的規(guī)劃、安排和決斷，故與一般的行政決定不同，其往往具有重大性和影響性，決策正確與否常常決定著其他各項工作的成敗，因此始終居于政府工作的中心地位。

不過，與重大行政決策的地位不相稱的是，重大行政決策規(guī)范性和約束性不足。楊偉東毫不諱言地指出，實踐中違法決策、隨意決策等問題突出，因決策的違法失誤給經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展帶來了重大損失。

而對于決策的規(guī)范向來都是一個難點?！坝捎谛姓Q策跨越內(nèi)部行政和外部行政、抽象行政和具體行政，規(guī)范難度也很大。”李洪雷說。

一方面，近年來各地各部門在促進科學決策、民主決策、依法決策方面，探索了很多好的做法和經(jīng)驗，行政決策的規(guī)范化和法治化水平日益提高。但另一方面，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而久拖不決等現(xiàn)象仍屢見不鮮。

比如，一些地方行政決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，違法決策、專斷決策、應(yīng)及時決策而久拖不決等問題較為突出；一些關(guān)系國計民生的重大項目因當?shù)厝罕姴涣私?、不理解、不支持而引發(fā)群體性事件，導(dǎo)致項目無法落地或者匆匆下馬。決策失誤不僅帶來巨大的經(jīng)濟損失，而且敗壞官員形象，損害政府公信力。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視科學民主依法決策。黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。2015年12月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》，提出了推進行政決策科學化、民主化、法治化的具體目標和措施。

“為進一步推進行政決策科學化、民主化、法治化，提高重大行政決策的質(zhì)量和效率，有必要制定出臺專門的行政法規(guī)。”熊選國說。

據(jù)介紹，《條例》分6章、共44條，對重大行政決策事項范圍、重大行政決策的作出和調(diào)整程序、重大行政決策責任追究等方面作出了具體規(guī)定。

《條例》的公布，在楊偉東看來，“宣告經(jīng)過多年努力，我國統(tǒng)一的重大行政決策程序立法得以面世，標志著我國重大行政決策法治化邁上新的臺階。”

中國政法大學訴訟法學研究院教授王萬華認為，《條例》首次將縣級以上地方人民政府的重大行政決策活動全面納入法治化軌道，充分保障了人民群眾對重大行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，極大推動了法治政府建設(shè)，是我國法治政府建設(shè)進程中具有標志性意義的立法。

健全科學民主依法決策機制

《條例》中最搶眼的莫過于對科學、民主、依法決策的突出強調(diào)。

《條例》第一條即開宗明義提出以“健全科學、民主、依法決策機制”為首要立法目的。在王萬華看來，為提高地方政府重大行政決策的質(zhì)量和效率、提升地方治理能力進而實現(xiàn)有效公共治理提供了基本制度保障。

“重大行政決策事項對地方經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響，涉及重大公共利益或者公眾切身利益，社會關(guān)注度高，而重大行政決策的作出通常涉及復(fù)雜的專業(yè)性問題和多元利益整合問題，政府能否有效作出重大行政決策與地方治理效果密切相關(guān)?！蓖跞f華說，上述立法目的的確立，旨在建構(gòu)契合現(xiàn)代決策要求的法定程序制度，保證重大行政決策符合社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，保障重大行政決策增進人民群眾的利益和福祉，最終實現(xiàn)有效公共治理。

為實現(xiàn)“健全科學、民主、依法決策機制”這一立法目的，《條例》在原則層面確立了科學決策原則、民主決策原則、依法決策原則三項基本原則；在制度層面建構(gòu)了體現(xiàn)科學決策原則的專家論證制度和風險評估制度、體現(xiàn)民主決策原則的公眾參與制度和集體討論決定制度、體現(xiàn)依法決策原則的合法性審查制度，從而為提高地方政府重大行政決策的質(zhì)量和效率、提升地方治理能力進而實現(xiàn)有效公共治理提供了基本制度保障。

比如，《條例》第五條明確規(guī)定，作出重大行政決策應(yīng)當遵循科學決策原則，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持從實際出發(fā)，運用科學技術(shù)和方法，尊重客觀規(guī)律，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革要求。

李洪雷舉例說，科學決策要求重大行政決策存在問題或者不適應(yīng)形勢發(fā)展變化的，要及時調(diào)整?！稐l例》規(guī)定，決策執(zhí)行單位發(fā)現(xiàn)重大行政決策存在問題、客觀情況發(fā)生重大變化，或者決策執(zhí)行中發(fā)生不可抗力等嚴重影響決策目標實現(xiàn)的，應(yīng)當及時向決策機關(guān)報告。

“實現(xiàn)行政決策的科學化、民主化和法治化，一直是我們努力的方向和目標。”楊偉東說。正是在這一基礎(chǔ)上，《條例》以提高重大行政決策質(zhì)量和效率為使命，以重大行政決策程序的規(guī)范為重點，通過對重大行政決策的流程和環(huán)節(jié)作出強制性安排方式，為重大行政決策設(shè)置邊界、提出要求和確立標準。

實現(xiàn)五大程序機制法定化

值得注意的是，《條例》明確了重大行政決策事項范圍與特征，在王萬華看來，解決了長期困擾地方的重大決策程序立法適用難問題。

王萬華說，“重大”的判斷具有相當模糊性，重大行政決策事項確定難是長期困擾地方重大行政決策程序立法實施的難題?！稐l例》采用正面列舉加兜底描述加負面排除的方式，明確了重大行政決策事項范圍。

《條例》對常見的四類重大行政決策事項作了列舉規(guī)定，便于各級政府操作；同時采用兜底條款明確重大行政決策特點為“對經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者公眾切身利益的重大事項”，為決策機關(guān)結(jié)合本地實際確定決策事項目錄明確了基本標準。

“行政機關(guān)數(shù)量眾多，行政決策種類各異，《條例》適用于哪些主體、哪些決策事項是需要規(guī)范的重大問題?！睏顐|說，《條例》規(guī)定縣級以上地方政府作出和調(diào)整重大行政決策程序適用該條例，而縣級以上政府部門和鄉(xiāng)級政府作出和調(diào)整重大行政決策程序，參照本條例的規(guī)定執(zhí)行。關(guān)于決策事項范圍，是立法的重點也是難點。

作為最核心的內(nèi)容，《條例》系統(tǒng)規(guī)定了作出重大行政決策應(yīng)遵循的五項法定程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定，在王萬華看來，實現(xiàn)了五大程序機制法定化。

楊偉東認為，公眾參與、專家論證和風險評估均屬于決策草案形成環(huán)節(jié)的內(nèi)容?！啊稐l例》以重大行政決策的基本流程為架構(gòu)共分三章加以規(guī)定，分別為決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整。決策草案的形成是決策的第一個環(huán)節(jié)，決定著決策的準備和基礎(chǔ)是否充分?！睘榇耍稐l例》規(guī)定了決策啟動、公眾參與、專家論證和風險評估四大程序機制，并對各個機制作出具體規(guī)定，以期通過決策承辦單位的精心準備、匯集民眾的智慧和專家意見，以及借助風險評估這一新型治理手段，為決策作出提供堅實基礎(chǔ)。

合法性審查是決策的第二個環(huán)節(jié)，決定著決策是否正當、合法?！稐l例》規(guī)定合法性審查為決策必經(jīng)程序，決策草案提交決策機關(guān)討論前應(yīng)由審查部門進行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的不得提交決策機關(guān)討論。

集體討論決定和公布是決策的第三個環(huán)節(jié)，是決策的實質(zhì)環(huán)節(jié)?！稐l例》規(guī)定集體討論決定為決策必經(jīng)程序，并堅持行政首長負責制，由行政首長在集體討論的基礎(chǔ)上作出決定。為防止一把手隨意決策，《條例》規(guī)定會議組成人員應(yīng)充分發(fā)表意見，行政首長最后發(fā)表意見。行政首長擬作出的決定與出席的會議組成人員多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當在會上說明理由。會議討論情況和決定應(yīng)當如實記錄。《條例》同時規(guī)定決策出臺前應(yīng)依規(guī)定向同級黨委請示報告。

決策執(zhí)行和調(diào)整是決策之后的延伸環(huán)節(jié)，也是有效決策和合理決策不可或缺的環(huán)節(jié)?！稐l例》規(guī)定決策機關(guān)應(yīng)明確決策執(zhí)行單位，并要求執(zhí)行單位應(yīng)當全面、及時、正確執(zhí)行決策，并報告執(zhí)行情況和發(fā)生變化等情況?！稐l例》確立了決策后評估制度，明確評估要求?！稐l例》嚴格規(guī)范決策調(diào)整要求，規(guī)定未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行。需要作出重大調(diào)整的，應(yīng)當履行相關(guān)法定程序。

“重大行政決策是影響重大、深遠的行政活動，既關(guān)乎國計民生，也關(guān)乎法治政府建設(shè)，《條例》通過法治化路徑為此項活動進行合理規(guī)制，其實施必將為提升重大行政決策水平提供堅實的制度保障?！睏顐|說。