主講人:中國社會科學院副院長、學部委員 高培勇

減稅降費如何落到實處?從政策層面呼吁到真正付諸實踐,其間必須經(jīng)過的一個環(huán)節(jié),就是拿出既切實可行,又管用見效的行動方案。這樣一個行動方案,當然要建立在精準而專業(yè)的分析基礎(chǔ)上。為此,如下五個方面的拷問是繞不開、躲不過的:第一,為什么減稅降費?第二,給誰減稅降費?第三,減降什么樣的稅費?第四,拿什么支撐減稅降費?第五,以什么途徑減稅降費?

更關(guān)鍵的問題是,在傳統(tǒng)意義的減稅降費語境下,回答上述問題并不困難。以往的實踐經(jīng)驗和既有的理論積淀,可以讓我們輕松地給出一套首尾呼應(yīng)、邏輯自洽的系統(tǒng)答案。然而,以往的相關(guān)實踐畢竟發(fā)生于我國經(jīng)濟的高速增長階段,曾經(jīng)賴以支撐的理論體系既與凱恩斯主義的需求管理理論高度關(guān)聯(lián),又同高速增長階段的經(jīng)濟土壤密切相連,認識到我們是在高質(zhì)量發(fā)展階段而非高速增長階段的語境下討論減稅降費,轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的宏觀經(jīng)濟政策主線是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非需求管理,對于上述問題的分析維度便不只一個了,而是至少兩個。立足于兩個維度的分析答案也就不只一套了,而是至少兩套。我們必須仔細地辨識來自于兩個維度的兩套分析答案,在仔細辨識的基礎(chǔ)上作出適當抉擇。

為什么減稅降費 擴需求還是降成本

減稅降費當然是基于一定的目標而提出并操作的。在不同的目標導向下,其運行機理和行動路線有所不同甚至大不相同。

傳統(tǒng)意義的減稅降費,通常作為致力于擴張的積極財政政策舉措之一,將主要目標鎖定于擴需求。以擴需求為主要目標,減稅降費所瞄準的便是總量調(diào)節(jié),其著力點是放在需求側(cè)的。它的基本行動邏輯是,減稅降費,可增加企業(yè)和個人的可支配收入。企業(yè)可支配收入的增加,有利于擴大投資需求。個人可支配收入的增加,有利于擴大消費需求。無論是投資需求擴大還是消費需求擴大,最終都是社會總需求的相應(yīng)擴大。

轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的減稅降費,則是作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的舉措之一而操作的,其主要目標鎖定于降成本。以降成本為主要目標,減稅降費所瞄準的便是結(jié)構(gòu)調(diào)整,其著力點是落在供給側(cè)的。它的基本行動邏輯是,減稅降費,可減少作為企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格構(gòu)成要素之一的稅費成本,進而降低企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的降低,或有利于企業(yè)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu),或有利于企業(yè)提升供給質(zhì)量。無論是供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,還是供給質(zhì)量的提升,最終都會收獲推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的效果。

給誰減稅降費 有無特定或重點對象

減稅降費當然要落實到納稅人和繳費人身上?，F(xiàn)行我國稅費的納稅人和繳費人,既包括企業(yè),也包括個人。是搞無明確指向的減和降?還是實行有明確指向的減和降?減稅降費的對象不同,其運行機理和行動路線也有所不同甚至大不相同。

傳統(tǒng)意義的減稅降費,主要目標既鎖定于擴需求,那么,只要能夠收獲擴大社會總需求之效,無論最終擴大的是企業(yè)需求還是個人需求,也無論最終擴大的是投資需求還是消費需求,抑或兩者兼而有之,一般是無關(guān)緊要的。故而,以擴需求為主要目標的減稅降費,除非有特別的考慮,并無明確的對象選擇。在操作上往往不必區(qū)分企業(yè)和個人,既可以給企業(yè)減稅降費,也可以給個人減稅降費。既可以給企業(yè)多減降一些稅費,也可以給個人多減降一些稅費。一言以蔽之,它所著眼的減稅降費,是總量性的減和降,而非結(jié)構(gòu)性的減和降。

轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段且同供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合在一起的減稅降費,主要目標既在于降成本,它的操作便是有明確指向的。注意到這里所說的成本,系特指企業(yè)成本并非一般意義上的成本,減稅降費所聚焦的對象,便主要是企業(yè)而非個人。進入減降視野的稅費,便主要是企業(yè)所繳納的稅費而非個人所繳納的稅費。所謂“涉企稅費”“為實體經(jīng)濟降成本”等當下同減稅降費問題相關(guān)的表述,其基本含義,就是要將減稅降費落實在企業(yè)身上,特別是落實在實體經(jīng)濟身上。一言以蔽之,它所著眼的減稅降費,是結(jié)構(gòu)性的減和降,而非總量性的減和降。

減降什么稅費 直接稅費還是間接稅費

稅費是一個統(tǒng)稱。在現(xiàn)行我國稅費體系中,涵蓋了一系列的稅種和費種。減稅降費的操作,自然要落實到具體的稅種和費種上:究竟要減哪一種或哪些種稅?究竟要降哪一種或哪些種費?其間隱含著不同的運行機理和行動路線。

以擴需求為主要目標,傳統(tǒng)意義的減稅降費操作相對簡單。循著需求管理政策主線,只要政府少收了稅費,不論少收的是直接性稅費,還是間接性稅費,對于實現(xiàn)擴大社會總需求的目標而言,都是無關(guān)緊要的。故而,聚焦于擴需求的減稅降費,在具體稅種和費種的選擇上不必多加考究,可以不加區(qū)分地減和降。不過,出于直接觸及企業(yè)和個人可支配收入進而迅速擴大社會總需求的考慮,在以往的實踐中,通常以減降直接性稅費特別是所得性稅費為主。

以降成本為主要目標,轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的減稅降費操作則相對復雜。循著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線,降成本不僅要以降低企業(yè)成本為主要著眼點,而且要以降低企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本為重心。故而,聚焦于降成本的減稅降費,在具體稅種和費種的選擇上需要格外講究,系有針對性的減稅降費。既然要降低的是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本,那么,進入其減降視野的,自然是發(fā)生于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的稅費。以現(xiàn)行的我國稅費體系而論,它主要指的是流轉(zhuǎn)性稅費,其中以增值稅為主要代表。這意味著,以降成本為主要目標的高質(zhì)量發(fā)展階段的減稅降費,其重心所在是減降間接性稅費而非直接性稅費。

拿什么支撐減稅降費 增列赤字還是節(jié)用裕民

稅收也好,收費也罷,從來都是作為政府支出的財源而征收的。因而,減稅降費之后,都有一個以什么樣的辦法去填補財政收入虧空的問題。不同的填補辦法,深藏著大不相同的運行機理和行動路線。

以擴需求為主要目標,在需求管理政策語境下的減稅降費,應(yīng)當也只能以增列赤字和增發(fā)國債的辦法去填補,而不能或不宜走削減政府支出之路。這是因為,“平衡預(yù)算乘數(shù)”定理表明,政府一手減稅降費,一手削減政府支出,且兩者規(guī)模相等,其結(jié)果,便是社會總需求以同等規(guī)模壓縮。這無異于自行抵消減稅降費效應(yīng),使減稅降費操作流于形式。正因為如此,以往我國的減稅降費實踐,多是以增列赤字和增發(fā)國債辦法支撐的。

以降成本為主要目標,在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革語境下的減稅降費,則決不能取增列赤字和增發(fā)國債之法,而應(yīng)當也只能走削減政府支出之路。這是因為,倘若政府一手減稅降費,另一手增列赤字、增發(fā)國債,且兩者規(guī)模相等,其結(jié)果,一方面資源配置格局不會因此而改變——隨減稅降費而進入非政府部門的資源,又會隨認購國債之徑重回政府部門。另一方面,政府舉借的債終要償還。即便債務(wù)本金可以通過不斷發(fā)行置換債而無限期延續(xù),必須按期支付的債務(wù)利息終究要疊加到既有政府支出規(guī)模之上,而成為推升未來稅費負擔或未來企業(yè)成本的重要因素。以未來稅費負擔的實質(zhì)性提高而換取眼下稅費成本的形式上下降,絕對有悖于降成本和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初衷。正因為如此,基于降成本目標而實施的減稅降費,從一開始便將其歸宿放在了“節(jié)用裕民”——政府過緊日子、老百姓過好日子之上。

以什么途徑減稅 降費制度變革還是政策調(diào)整

減稅降費還須通過一定的途徑加以實施?？梢赃x擇政策調(diào)整,也可以選擇制度變革。兩者之間,既有不同的考究,亦蘊含著不同的運行機理和行動路線。

聚焦于擴需求,在需求管理政策的語境下,減稅降費通常與經(jīng)濟的周期性波動相聯(lián)系,作為逆周期調(diào)節(jié)的政策手段而實施。既然與周期性波動相聯(lián)系,減稅降費便不會是趨勢性的,而是周期性的。既然是作為逆周期調(diào)節(jié)的政策手段,減稅降費便不會是持續(xù)有效的行動,而是臨時性的操作。如此的減稅降費,追求的是短期平衡,并非長久之計,而系權(quán)宜之策。因此,聚焦于擴需求的減稅降費,往往通過政策調(diào)整途徑加以實施。一旦經(jīng)濟形勢發(fā)生變化,或者需要改行其他別的什么取向的調(diào)節(jié),也往往會對稅費格局作相應(yīng)調(diào)整,甚至重回原有稅費水平軌道。

聚焦于降成本,在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的語境下,減稅降費通常與解決經(jīng)濟運行中的結(jié)構(gòu)性矛盾聯(lián)系在一起,作為事關(guān)經(jīng)濟持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展的長期戰(zhàn)略而實施。既然與解決結(jié)構(gòu)性矛盾相聯(lián)系,減稅降費便不會是周期性的,而是趨勢性的。既然是作為保障經(jīng)濟持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展的長期戰(zhàn)略,減稅降費便不會是臨時性的操作,而是持續(xù)有效的行動。如此的減稅降費,追求的是長遠發(fā)展,絕非權(quán)宜之策,而系長久之計。因此,聚焦于降成本的減稅降費,往往循著稅費制度的改革方向而展開,通過改革行動加以實施。即便此后結(jié)構(gòu)性矛盾趨于緩解,或者,即便此后的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有變而需要對稅費格局作出新的調(diào)整,也必須通過啟動立足于制度變革的新一輪改革行動,方可能實現(xiàn)。

聚焦高質(zhì)量發(fā)展 最需要實質(zhì)性減稅降費

對上述兩個維度的減稅降費作如此系統(tǒng)的比較分析,無非是想說明一點,減稅降費有實質(zhì)性減降和形式上減降之別。在轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的我國,相對而言,我們最需要的是以降成本為主要目標、以企業(yè)為重點對象、以流轉(zhuǎn)性稅費為具體種類、以節(jié)用裕民為支撐財源和以制度變革為實施途徑的實質(zhì)性減稅降費。

作出如此判斷的基本依據(jù)在于,面對當前外部沖擊與國內(nèi)結(jié)構(gòu)性矛盾相互交織的復雜多變的經(jīng)濟形勢,我們固然有針對需求總量和需求側(cè)進行相應(yīng)調(diào)整的必要,固然有啟用擴大內(nèi)需操作的必要,但相對于結(jié)構(gòu)問題和供給側(cè)問題,這類調(diào)整和操作終歸屬于次要層面,終歸屬于微調(diào)和預(yù)調(diào)。外部環(huán)境的明顯變化以及外部需求所遭遇的沖擊,不會改變高質(zhì)量發(fā)展階段經(jīng)濟運行的基本態(tài)勢,也不應(yīng)因此改變以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的宏觀經(jīng)濟政策格局,更不能因此改變創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展導向。所以,堅持以新發(fā)展理念為指導,堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,以繼續(xù)抓住主要矛盾并有針對性地加以解決的努力,推動立足于高質(zhì)量發(fā)展的一系列重大戰(zhàn)略決策的落實,是我們在抉擇有關(guān)減稅降費之類問題上所應(yīng)堅守的基本理念、基本思路和基本戰(zhàn)略。