核心看點:減稅降費是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重要舉措。眼下降低企業(yè)稅費負擔的主要目的在于降低企業(yè)成本、提高供給質(zhì)量,是結(jié)構(gòu)性調(diào)整而非總量性調(diào)節(jié),著力點落在供給側(cè)而非需求側(cè),因而減稅降費決不能走以往的“借錢”套路——通過擴大赤字、增發(fā)國債支撐減稅降費,而應實行減稅降費與削減政府支出聯(lián)動,以政府支出規(guī)模的削減為企業(yè)降低稅費負擔騰挪空間,或者對稅費收入做結(jié)構(gòu)性調(diào)整,從而真正降低企業(yè)稅費負擔。

支撐財源是核心因素

減稅降費是黨中央、國務院積極應對當前經(jīng)濟下行、助力實體企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措,社會各界普遍關注。一方面,減稅降費牽動千家萬戶;另一方面,企業(yè)稅費負擔沉重亦是我國經(jīng)濟運行中的突出矛盾和問題,應當將其作為政策著力點和著重點。更為重要的是,當前面對各種潛在的和現(xiàn)實的財政金融風險,一些傳統(tǒng)財政政策操作均一再遇到挑戰(zhàn),兼顧各方面的宏觀經(jīng)濟政策目標,特別是貫穿供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線,減稅降費應當成為當前宏觀經(jīng)濟調(diào)控的一個重要著力點。

透過現(xiàn)象看本質(zhì)。認識減稅降費這一問題,首先要搞清楚事關減稅降費的核心問題是什么,即它是以什么樣的財源來支撐的?實際上,稅收也好,收費也罷,說到底,都是作為政府收入的來源、基于彌補政府支出的需要而征收的。減稅降費直接牽動的是政府收支的平衡格局。以什么樣的財源填補減稅降費之后留下的政府收入虧空,不僅對于實現(xiàn)政府收支再平衡至關重要,而且關系到減稅降費的實質(zhì)效應以及宏觀經(jīng)濟政策的最終導向。

換言之,不同財源支撐下的減稅降費效應和宏觀經(jīng)濟政策導向,具有極大的差異。減稅降費的財源支撐格局,事實上決定著減稅降費的實質(zhì)效應,亦決定了與此相關的宏觀經(jīng)濟政策導向。

需要注意的是,注意到本輪減稅降費的背景是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非需求管理,著力點落在供給側(cè)而非需求側(cè),對于本輪減稅降費效應以及宏觀經(jīng)濟政策導向的分析判斷,顯然不能忽略其支撐財源這個核心因素。

由“借錢”到“借錢加節(jié)用”

迄今為止,我國在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實施的本輪減稅降費,經(jīng)過了兩個階段的演變:由“借錢減稅降費”到“借錢加節(jié)用減稅降費”。

2016年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年。在重點抓好“三去一降一補”五大任務的背景下,作為降成本的一個著力點和著重點,減稅降費進入實質(zhì)性操作階段,當年的減稅降費規(guī)模達到5736億元。支撐這樣一筆減稅降費的財源,是增列赤字以及為彌補赤字而增發(fā)的國債。當年一般公共預算項下的財政赤字之所以安排21800億元,在上一年的基礎上增加5600億元,赤字率上升至3%,其主要原因就是減稅降費。2016年《政府工作報告》曾如此說明:“適度擴大財政赤字,主要用于減稅降費,進一步減輕企業(yè)負擔”。財政部提交的《關于2015年中央和地方預算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》也曾如此解釋:“擴大的赤字,在適當增加必要財政支出的同時,主要用于彌補減稅降費帶來的財政減收?！贝朔N操作,或可稱之為“借錢減稅降費”。

2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。在多措并舉降成本的旗幟下,減稅降費得以持續(xù)推進。按照計劃,減稅和降費的規(guī)模分別為3500億元和2000億元,總額達到5500億元。支撐這樣一筆減稅降費的財源,自然少不了增列赤字和增發(fā)國債:一般公共預算項下的財政赤字安排為23800億元,在上一年基礎上增加2000億元,赤字率維持在3%的水平。2017年《政府工作報告》指出,“今年赤字率保持不變,主要是為了進一步減稅降費……一定要讓市場主體有切身感受”。但是,除此之外,削減政府支出也成為減稅降費的另一支撐點。壓縮非重點支出、削減一般性支出以及“三公”經(jīng)費零增長,一起被列入一般公共預算安排中,便是具體體現(xiàn)。2017年《政府工作報告》亦提出,壓縮非重點支出,減少對績效不高項目的預算安排。各級政府要堅持過緊日子,中央部門要帶頭,一律按不低于5%的幅度壓減一般性支出,決不允許增加“三公”經(jīng)費,擠出更多資金用于減稅降費,堅守節(jié)用裕民的正道。此種操作,或可稱之為“借錢加節(jié)用減稅降費”。

一個十分積極的變化

減稅降費由以增列赤字、增發(fā)國債來支撐轉(zhuǎn)到以增列赤字、增發(fā)國債與削減支出相結(jié)合的辦法加以支撐,應當視作一個十分積極的變化。這是因為,在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實施的本輪減稅降費,其目標大不相同于以往。

有別于以往立足于總量調(diào)節(jié)、旨在擴大總需求的減稅降費,本輪減稅降費的目標鎖定在降成本。瞄準于降成本,“借錢減稅降費”雖然短期內(nèi)表現(xiàn)為企業(yè)稅費負擔的減少,但從中長期看,借來的錢終歸要還本付息。即便政府的債可以通過置換辦法延長,因增發(fā)國債而帶來的利息支出也總會疊加到原有政府支出規(guī)模之上。認識到“羊毛終要出在羊身上”,疊加到原有政府支出規(guī)模之上的債息支出,肯定要添增未來的企業(yè)稅費負擔。因而,成本短期“降”而中長期“升”。

“借錢加節(jié)用減稅降費”,雖然仍會因借錢而不免于添增未來的企業(yè)稅費負擔,也仍會因借錢而不完全排除成本短期“降”而中長期“升”的效應,但由于加入了“節(jié)用”這一至關重要的因素,由此可以分解掉一部分借錢壓力,減少一部分疊加到原有政府支出規(guī)模之上的利息支出,從而可以相應壓縮一部分未來企業(yè)稅費負擔的添增量,相應派生的風險度也會有所降低。因而,實行減稅降費與削減政府支出聯(lián)動,以政府支出規(guī)模的削減為企業(yè)降低稅費負擔騰挪空間,這對于降成本是具有實質(zhì)性意義的,是契合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的操作。

更進一步看,將“節(jié)用”作為減稅降費的一個支撐財源,特別是將“節(jié)用”同“裕民”對接起來,是以減稅降費操作實現(xiàn)降成本目標的重要舉措。壓縮政府開支,提高財政資金使用效率,其重要目的就在于將省下來的錢,用在為民謀利的“刀刃”上。說白了,政府“過緊日子”,是為了讓百姓“過好日子”。政府自身的“節(jié)用”——削減支出,是實現(xiàn)“裕民”——降成本這一目標的前提條件和基礎所在。只有以此為前提和基礎,減稅降費才能真正落到實處,也才屬于真正意義上的減稅降費。

站在降成本的立場上并以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線加以判斷,可以說,由“借錢減稅降費”到“借錢加節(jié)用減稅降費”,是朝著真正意義上的減稅降費邁進了一大步。

根本之策在于“節(jié)用”

上述討論實際上告訴我們,更基本、更實質(zhì)或更契合降成本目標和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線的減稅降費操作,關鍵在于“節(jié)用”——以削減政府支出為前提和基礎,為減稅降費騰挪必要空間。在減稅降費的同時,同規(guī)模削減政府支出。減多少稅、降多少費,就相應削減多少政府支出,從而實現(xiàn)政府收支的再平衡。此種操作,或可稱之為“節(jié)用減稅降費”。

應當說,這是真正意義上的減稅降費操作。一方面,稅費收入與政府支出規(guī)模同減,不僅當期而且未來的企業(yè)稅費負擔都可隨之降低,不會因短期“減”而致中長期“增”,可保證企業(yè)稅費負擔降低的可持續(xù)性。另一方面,降下來的那部分企業(yè)稅費負擔,意味著資源配置權(quán)的實質(zhì)讓渡,從而資源配置格局才能發(fā)生有利于企業(yè)的變化。

當然,這其中需要關注的約束因素是,政府支出規(guī)模是否有削減的空間?或者,政府支出規(guī)模是否有突破種種既得利益障礙而獲得削減的可能?眼下,過“緊日子”和“苦日子”已經(jīng)成為共識?！熬o日子”和“苦日子”是我國財政的新常態(tài)。其中首要之舉,就是壓縮政府開支,走節(jié)儉型政府之路,通過采取嚴厲措施,從政府入手,從公務消費入手,堅決杜絕浪費,提高財政資金使用效率,將省下來的錢,用在為民謀利的“刀刃”上。雖然任重道遠,但面對現(xiàn)實,只要是下決心,真正站在事關黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的立場上考慮問題,實現(xiàn)減稅降費與政府支出的同步削減,并非沒有可能。

在成功實現(xiàn)了由“借錢減稅降費”到“借錢加節(jié)用減稅降費”的操作轉(zhuǎn)換之后,我們應當也必須適時地將“節(jié)用減稅降費”提上議事日程,繼而實現(xiàn)由“借錢加節(jié)用減稅降費”到“節(jié)用減稅降費”的轉(zhuǎn)換。

結(jié)構(gòu)性調(diào)整亦是重要選擇

值得注意的是,除了上述操作之外,還可有另一種減稅降費選擇,即進行稅費收入的結(jié)構(gòu)性調(diào)整——在減少一部分稅收、降低一部分收費的同時,增加另一部分稅收、提高另一部分收費?；蛘咴跍p輕、降低一部分納稅人、繳費人稅費負擔的同時,增加、提高另一部分納稅人、繳費人的稅費負擔,從而不改變稅費收入總量以及與此相關的政府支出規(guī)模,亦不打破原有的政府收支平衡格局。此種操作,或可稱之為“結(jié)構(gòu)性減稅降費”。

可以說,這也是減稅降費操作的一個重要選擇。一方面,以不觸動稅費收入總量和政府支出規(guī)模為前提,政府收支平衡格局不會因此而發(fā)生變化;另一方面,在實現(xiàn)減稅降費效應的同時,通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整使得稅費收入結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化,從而兼容降低企業(yè)稅費負擔和稅費結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個目標。

在這一過程中,有幾個問題需要關注,比如,要減少和增加的分別是哪些稅、哪些費?相關稅費背后的納稅人、繳費人又分別屬于哪一類型或哪一群體?實現(xiàn)這樣一種結(jié)構(gòu)性調(diào)整又需突破哪些障礙?黨的十八屆三中全會提出,完善稅收制度。深化稅收制度改革,完善地方稅體系,逐步提高直接稅比重。在這一過程中,直接稅比重的增加意味著間接稅比重的減少,兩者之間的此增彼減又意味著自然人稅費負擔的增加和企業(yè)稅費負擔的減輕,從而契合稅費結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進社會公平正義的目標。結(jié)構(gòu)性減稅降費雖不會帶來稅費總量的實質(zhì)減少,但對于降低企業(yè)稅費負擔和推進本輪財稅體制改革,具有一箭雙雕之功效。就此而論,“結(jié)構(gòu)性減稅降費”不失為一個重要選擇。

總之,立足于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài),在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實施的減稅降費,不能走以往需求管理的老路。從這個意義上講,在“借錢加節(jié)用減稅降費”的基礎上,積極創(chuàng)造條件,逐步實現(xiàn)向“節(jié)用減稅降費”和“結(jié)構(gòu)性減稅降費”或兩者結(jié)合操作的轉(zhuǎn)換,理應作為本輪減稅降費致力追求的重要目標所在。

(本文來源:經(jīng)濟日報 作者:中國社會科學院學部委員、經(jīng)濟研究所所長 高培勇)