從改革開放初期依靠特惠政策打開局面，到政策取消后努力轉(zhuǎn)型，開發(fā)區(qū)一直在為中國(guó)探路。

本刊記者/霍思伊

2018 年6月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布19號(hào)文，即《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng) 濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，內(nèi)容包括六個(gè)方面，其中一項(xiàng)是“推動(dòng)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升”。

作為中國(guó)改革開放過程中引進(jìn)外資的重要窗口，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)已經(jīng)走過了34年。

截至2018年，中國(guó)共有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，已由首批14個(gè)沿海開放城市擴(kuò)展到全國(guó)31個(gè)省份。2015年，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)共實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值77611億元，占全國(guó)GDP的11.5%，工業(yè)產(chǎn)出和進(jìn)出口指標(biāo)均占全國(guó)的五分之一。中國(guó)開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)會(huì) 長(zhǎng)師榮耀稱之為“保障地方乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的‘壓艙石’。”

四年前，在開發(fā)區(qū)“三十而立”的當(dāng)口，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋在全國(guó)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)電視電話會(huì)議上指出，開發(fā)區(qū)的未來方向，是加速轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。五天后，他在第十八屆中國(guó)國(guó)際投資貿(mào)易洽談會(huì)上繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，開發(fā)區(qū)要成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的“探路者”，和培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)“ 排頭兵”。

不叫特區(qū)的特區(qū)

1984年2月，鄧小平從廈門回到北京后，立刻找?guī)孜恢醒胴?fù)責(zé)人談話。他說，我們建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)行開放政策，有個(gè)指導(dǎo)思想要明確，就是不是“收”，而是“放”。

他還說，除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以再開放幾個(gè)點(diǎn)，增加幾個(gè)港口城市。他特意補(bǔ)充道 ：“這些地方不叫特區(qū)，但可以實(shí)行特區(qū)的某些政策?！?/p>

時(shí)任天津市副市長(zhǎng)李嵐清參加了這次談話。會(huì)上，他說 :“這些地方要注重增加經(jīng)濟(jì)效益，把發(fā)展的重點(diǎn)放在引進(jìn)外國(guó)技術(shù)上，不如就叫經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)?！?/p>

3月26日至4月6日，根據(jù)鄧小平的倡議，中央書記處和國(guó)務(wù)院在北京召開沿海部分城市座談會(huì)。會(huì)議確定進(jìn)一步開放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺(tái)、青島、連云 港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海這14個(gè)沿海港口城市。并允許有些城市可以劃定一個(gè)有明確地域界限的區(qū)域，興辦新的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

會(huì)議指出，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)可以引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)，集中舉辦中外合資、合作、外商獨(dú)資企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)，使之成為發(fā)展中國(guó)對(duì)外技術(shù)合作的“窗口”和基地。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，利用外資項(xiàng)目的審批權(quán)限，可以進(jìn)一步放寬，大體上比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)定執(zhí)行。

9月，大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)被正式批準(zhǔn)成立。10月，寧波、秦皇島、青島和煙臺(tái)掛牌。從11月到第二年1月，湛江、廣州、天津等開發(fā)區(qū)陸續(xù)成立。從1986年到1988 年 ，上海三個(gè)開發(fā)區(qū)(閔行、虹橋和漕河涇)最終掛牌。

到1988年，國(guó)務(wù)院在12個(gè)沿海開放城市共批準(zhǔn)成立了14個(gè)開發(fā)區(qū)，首批國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)全部落地。

天津開發(fā)區(qū)管委會(huì)原副巡視員王愷指出，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制不改革不能適應(yīng)開放，同時(shí)觀念難以短時(shí)間內(nèi)改變，這就決定了中國(guó)不能立即實(shí)行全方位開放，只能用建立不同類型的經(jīng)濟(jì)性特區(qū)的方式，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)開放目標(biāo)。

中央對(duì)開發(fā)區(qū)的預(yù)期非常明確。《沿海部分城市座談會(huì)議紀(jì)要》指出，開發(fā)區(qū)的任務(wù)是 ：“在財(cái)力、物力、人才方面積蓄力量，支援全國(guó)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，向內(nèi)地推廣”。

摸著石頭過河

成立初期，各開發(fā)區(qū)都“摸著石頭過河”。當(dāng)時(shí)，中央對(duì)開發(fā)區(qū)的選址有一條原則：一定有一個(gè)明顯的地域界限。

負(fù)責(zé)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上“開一道口子” 的開發(fā)區(qū)，雖然不像深圳那樣由鐵絲網(wǎng)包圍，但出于管理上的便利，以及后續(xù)發(fā)展空間的考量，和母城區(qū)一定程度上的隔離成為客觀要求。

天津選址在離市區(qū)約50公里的鹽堿灘；青島開發(fā)區(qū)與市區(qū)隔海相望；廣州將目光轉(zhuǎn)向一片蕉林和蔗田的黃埔。

1984年5月，原國(guó)務(wù)院辦公廳特區(qū)工作組升級(jí)為國(guó)務(wù)院特區(qū)辦公室。原國(guó)務(wù)院特區(qū)辦副主任、沿海開放司司長(zhǎng)、中國(guó)開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)首任會(huì)長(zhǎng)趙云棟對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說， 特區(qū)辦一直在千方百計(jì)為開發(fā)區(qū)編政策，尤其在審批權(quán)的下放上，中央費(fèi)足了腦筋。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，申請(qǐng)外資項(xiàng)目需要層層報(bào)批，效率低下。開發(fā)區(qū)設(shè)立后，中央將審批權(quán)分三個(gè)梯度下放到各沿海開放城市。 第一個(gè)梯度是上海和天津，每個(gè)項(xiàng)目總投資 的審批權(quán)被放寬到3000萬美元以下；其次是大連，放寬到1000萬美元以下 ；其他沿海港口城市的審批權(quán)限則為50萬美元。

各市也進(jìn)一步將自主權(quán)下放到開發(fā)區(qū)。天津時(shí)任市長(zhǎng)李瑞環(huán)在開發(fā)區(qū)首次管委會(huì)大會(huì)上說 ：“我李瑞環(huán)審批項(xiàng)目有多大權(quán)力，你們就有多大權(quán)力?！?/p>

權(quán)力下放后，效率很快得到提升。在天津開發(fā)區(qū)，3000萬美元以內(nèi)的項(xiàng)目，一般在 一周內(nèi)就可以審批、登記完畢。

廣州則將土地審批權(quán)進(jìn)行下放。據(jù)廣州開發(fā)區(qū)管委會(huì)籌備領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)、后來官至廣東省政協(xié)副主席的石安?；貞?，開發(fā)區(qū)的土地管理實(shí)行成片開發(fā)，市規(guī)劃和土地管理部門經(jīng)市用地會(huì)議批準(zhǔn)，把成片土地“批發(fā)”給開發(fā)區(qū)，再由開發(fā)區(qū)組 織“ 零售 ”，具體賣給誰 ，市職能部門不管 。“零售”出去的項(xiàng)目和土地只需報(bào)市規(guī)劃局備案，項(xiàng)目報(bào)建不需上報(bào)市規(guī)劃局，開發(fā)區(qū)就地解決。用石安海的話說，就是“大權(quán)在手，小權(quán)分散”。

國(guó)家給開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)惠還體現(xiàn)在關(guān)稅和所得稅上面。中央規(guī)定，開發(fā)區(qū)內(nèi)，中外合資、合作及外商獨(dú)資辦的生產(chǎn)性企業(yè)， 其企業(yè)所得稅按減15%的稅率征收；如果經(jīng)營(yíng)期在10年以上，從開始獲利的年度起，第一年和第二年免征所得稅，第三年至第 五年減半征收所得稅，即“免二減三”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)陳耀對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，開發(fā)區(qū)針對(duì)生產(chǎn)性企業(yè)的稅收優(yōu)惠，更加體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)以工業(yè)為 主的發(fā)展戰(zhàn)略。

天津開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)辦公室主任孫洪雨對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，國(guó)家對(duì)14個(gè)開發(fā)區(qū)寄予厚望，某種程度上甚至超過特區(qū)。因?yàn)?4個(gè)城市中包括上海、天津 、大連 、 青島、廣州五大工業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件遠(yuǎn)非深圳、珠海開放初期能比。

他指出，中央希望開發(fā)區(qū)的主要功能是發(fā)展工業(yè)，背靠中國(guó)的工業(yè)基地，不應(yīng)再重復(fù)“三來一補(bǔ)”等低層次合作，也不應(yīng)滿足于搞成工業(yè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，而應(yīng)該探索工業(yè)現(xiàn)代化的道路。

為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在當(dāng)時(shí)財(cái)政全面吃緊的情況下，國(guó)家依然拿出21億元開發(fā)貸款給予各開發(fā)區(qū)，按1平方公里1億元的標(biāo)準(zhǔn)，平均每個(gè)開發(fā)區(qū)約獲1.5億元，期限為15年，利率 4.5% ~7%不等。各開發(fā)區(qū)大多用這筆錢進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的前期投入。

而對(duì)于發(fā)展的啟動(dòng)資金，開發(fā)區(qū)各有策略。例如，廣州市財(cái)政每年給予3000萬補(bǔ)貼，部分海關(guān)代征工商稅也留給開發(fā)區(qū)；天津則采取“不給錢，不管你，不要錢”的策略，除了30萬一次性開辦費(fèi)，市政府沒有給一分撥款；上海的三個(gè)開發(fā)區(qū)則是利用外資和貸款并舉，按投入比例形成各自股本，組成合資公司進(jìn)行開發(fā)。

天津開發(fā)區(qū)發(fā)展和改革局副局長(zhǎng)張瑞華指出，從啟動(dòng)資金的來源看，已經(jīng)沒有完全的政府行為，這不同于改革開放以前，辦什么事情都要列計(jì)劃，然后財(cái)政撥款，企業(yè) 的原始資本來自政府的傳統(tǒng)投資體制。這表明開發(fā)區(qū)從建立那天起，就是對(duì)傳統(tǒng)的 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)投資體制的沖擊和否定。

在市場(chǎng)體制下，各開發(fā)區(qū)需要“自負(fù)盈虧”，還有還貸壓力。因此，開發(fā)區(qū)普遍采取“滾動(dòng)開發(fā)”的模式，初期主要將貸款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此吸引一批項(xiàng)目。項(xiàng)目建成投產(chǎn)后形成稅收，管委會(huì)利用國(guó)務(wù)院給予開發(fā)區(qū)的財(cái)政返還政策，將財(cái)政資金繼續(xù)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地征用開發(fā)，實(shí)現(xiàn)“滾動(dòng)開發(fā)、良性循環(huán)”，即“開發(fā)一片、建成一片、收益一片”。

艱苦探索

開發(fā)區(qū)白手起家，外資卻“姍姍來遲”。

趙云棟指出，開發(fā)區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，建設(shè)資金短缺，而且產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也有自然周期，彼時(shí)，外資進(jìn)入中國(guó)尚處于試探和觀望階段。在開發(fā)區(qū)“創(chuàng)業(yè)”的頭兩年，吸引外資的成果并不顯著。當(dāng)時(shí)，中央特區(qū)辦的壓力也很大。趙云棟經(jīng)常去人民銀行總行，溝通貸款的情況。

1986 年 8月20日，鄧小平來到天津，題詞 ：“ 開發(fā)區(qū)大有希望。” 這無論對(duì)上對(duì)下，都是極大的鼓舞。

進(jìn)入1987年，各開發(fā)區(qū)起步區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作基本完成，外資也開始陸續(xù)投產(chǎn)能。但開發(fā)區(qū)很快發(fā)現(xiàn)，與中央最初的預(yù)期相比，實(shí)踐起來存在很多現(xiàn)實(shí)難題。

張瑞華指出，當(dāng)時(shí)中央的想法，是期待開發(fā)區(qū)在已有四個(gè)特區(qū)的基礎(chǔ)上，來一個(gè) “接力式”發(fā)展，起點(diǎn)要高，收效要大，急于用這個(gè)窗口解決國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造，提高國(guó)有企業(yè)素質(zhì)和管理水平的問題。

他表示，從生產(chǎn)力梯度轉(zhuǎn)移的規(guī)律來看，引進(jìn)外資存在一個(gè)由小到大、由低到高的過程，短時(shí)間內(nèi)希望外國(guó)的先進(jìn)技術(shù)按中國(guó)的期望進(jìn)入開發(fā)區(qū)，進(jìn)行“接力式”發(fā)展，是難以實(shí)現(xiàn)的。

以天津?yàn)槔?985年，第一家中外合資企業(yè)丹華自行車廠在天津開發(fā)區(qū)投產(chǎn)。 到1986 年，共計(jì)有20多家企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)，多為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。

開發(fā)區(qū)在項(xiàng)目引進(jìn)上的轉(zhuǎn)變，最能體現(xiàn)當(dāng)時(shí)的矛盾和糾結(jié)。1985年9月20日發(fā)布《關(guān)于沿海開放城市興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開 發(fā)區(qū)的匯報(bào)提綱》中指出，一開始就要圍繞 開發(fā)技術(shù)這個(gè)中心安排工作，認(rèn)真篩選外引項(xiàng)目。依據(jù)這個(gè)指示，天津、上海等地開 發(fā)區(qū)一開始對(duì)項(xiàng)目引進(jìn)比較謹(jǐn)慎，他們發(fā)現(xiàn)初次過手的一些項(xiàng)目質(zhì)量不高，很難符合中央要求。就在糾結(jié)的過程中，項(xiàng)目很快被別的開發(fā)區(qū)搶去。

孫洪雨指出，當(dāng)時(shí)開發(fā)區(qū)之間爭(zhēng)奪項(xiàng)目非常激烈。堅(jiān)持高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)區(qū)，很可能被嘲笑為“眼高手低”，招商部門的壓力很大。很快，開發(fā)區(qū)干部的思路發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在項(xiàng)目選擇時(shí)，覺得沒有必要再端“中國(guó)工業(yè)重鎮(zhèn)”的架子，必須放寬審核尺度，先引進(jìn)來再說。

原廣州開發(fā)區(qū)黨委書記兼管委會(huì)主任繆恩祿說得直白：“那時(shí)我們資金不足，人才缺乏，一下子哪里來那么多的新技術(shù)進(jìn)開發(fā)區(qū)？”

據(jù)他回憶，廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)研究后調(diào)整了戰(zhàn)略，提出引進(jìn)技術(shù)分四檔次：一是能夠達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家80年代的技術(shù)水 平；二是在國(guó)際上不算先進(jìn)，但在國(guó)內(nèi)還是先進(jìn)技術(shù)，也應(yīng)該引進(jìn)；三是有利于廣州市 老企業(yè)改造的技術(shù)；四是技術(shù)不算先進(jìn)，但效益很好，即通常講的吃飯項(xiàng)目，要積極引進(jìn)。用他的話說，這個(gè)思路叫做“以經(jīng)濟(jì)開發(fā)養(yǎng)技術(shù)開發(fā)”。

1989年，在上海召開了全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作會(huì)議，這是開發(fā)區(qū)發(fā)展史上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。 會(huì)上全面總結(jié)了開發(fā)區(qū)五年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，確立了“三為主、一致 力”的發(fā)展原則，即開發(fā)區(qū)應(yīng)以“利用外資為主、發(fā)展工業(yè)為主、出口創(chuàng)匯為主、致力 于發(fā)展高新技術(shù)?！?/p>

天津開發(fā)區(qū)發(fā)展和改革局副局長(zhǎng)張瑞華指出，這個(gè)提法轉(zhuǎn)變、修正了對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展期望過高的定位，認(rèn)清了不能超越這個(gè)初級(jí)階段，對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目質(zhì)量，也不能急躁。

1991年，中國(guó)開發(fā)區(qū)整體引進(jìn)外資總量不過8.1億美元，累計(jì)利用外資只有13.74億美元 ;出口11.3億美元，工業(yè)產(chǎn)值141.94億元。像天津、上海開發(fā)區(qū)，GDP 占當(dāng)時(shí)全 市的比重不到2%，稅收更是微薄。

轉(zhuǎn)型前夕

1992年2月鄧小平發(fā)表“南方談話”之后，中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)對(duì)外開放。在開放地域上，從八十年代沿海開放擴(kuò)大到沿江(長(zhǎng)江、黃河、珠江等)、沿邊(境)和內(nèi)陸省會(huì)城市的開放。使區(qū)域開放由南向北、由東向西縱深全面推進(jìn)，完成了對(duì)外開放由線到面的整體突破。

到90年代中期，中國(guó)已經(jīng)初步形成了全方位、多層次的開放格局，覆蓋了沿海、 沿江、沿邊和內(nèi)地的354個(gè)市、縣55萬余平方公里，涉及3.3億多人口。

1992年，全國(guó)出現(xiàn)第一次“開發(fā)區(qū)熱”。1992年~1993年，國(guó)家批準(zhǔn)了第二批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)共18個(gè)，范圍從沿海向沿江、內(nèi)陸擴(kuò)展，包括長(zhǎng)春、沈陽、哈爾濱、杭州、惠州大亞灣、武漢、重慶、烏魯木齊和北京等地。國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)因此由最初的 14個(gè)增加到32個(gè)。

從數(shù)據(jù)上看，很多地區(qū)1992年一年引進(jìn)的外資額，就超出了過去幾年的總和。與此同時(shí)，以跨國(guó)公司為主體的外資開始取代中小資本。伴隨著大項(xiàng)目和超大項(xiàng)目的落地， 進(jìn)入開發(fā)區(qū)外資的技術(shù)檔次、規(guī)模、配套帶動(dòng)性以及現(xiàn)代化管理水平都有質(zhì)的飛躍。

1992 年，摩托羅拉入駐天津開發(fā)區(qū)，總投資達(dá)到 11 億美元，成為中國(guó)最大的外商 獨(dú)資企業(yè)。1996年，大連引入法國(guó)西太平洋煉油合資項(xiàng)目，總投資達(dá)100億人民幣。 美國(guó)寶潔、韓國(guó)三星等一大批項(xiàng)目投資額也達(dá)上億美元，數(shù)十億美元的大型項(xiàng)目也 紛紛進(jìn)入開發(fā)區(qū)。

一份1996年的數(shù)據(jù)顯示，與1991年相比，開發(fā)區(qū)的項(xiàng)目總投資增長(zhǎng)了623%，合同外資額增長(zhǎng)了611%。

也在這一年，中國(guó)主動(dòng)調(diào)整了外資政策。從1996年1月1日起，海關(guān)對(duì)外商投資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免除關(guān)稅和增值稅的政策，除五大特區(qū)和浦東、蘇州工業(yè)園分五年平滑過渡外，其他開發(fā)區(qū)一律停止。據(jù)當(dāng)時(shí)的估算，關(guān)稅優(yōu)惠取消后，外商在開發(fā)區(qū)的投資轉(zhuǎn)型前夕投資成本要增加近30%。造成的直接后果有兩個(gè)：一是拉大了開發(fā)區(qū)與特區(qū)之間的差距；二是對(duì)以制造業(yè)立身的開發(fā)區(qū)而言，在短短兩年間項(xiàng)目?jī)?chǔ)備幾乎枯竭，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率陡然變緩。

1997年下半年的亞洲金融危機(jī)，對(duì)開發(fā)區(qū)造成了第二波沖擊。以天津開發(fā)區(qū)為例，在 1991年~1995年的“八五”期間，天津開發(fā)區(qū)的工業(yè)銷售額年均增長(zhǎng)率達(dá)到了 100%，但進(jìn)入“九五”之后，工業(yè)發(fā)展速度依次降到了68%、38%和20%。

根據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)開發(fā)區(qū)年鑒》的數(shù)據(jù)，1998年，32個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)際利用外資額為45.1億美元，較前一年下降14.39%，占全國(guó)的比例為9.89%，而1997年為 11.63%。

1998年，第一批14個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所享受的優(yōu)惠政策全部到期，第二批開發(fā)區(qū)的財(cái)政優(yōu)惠政策也只剩三年過渡期。以財(cái)政優(yōu)惠的完結(jié)為標(biāo)志，標(biāo)志著中國(guó)開發(fā)區(qū)已失去特殊性。同年，國(guó)務(wù)院停止批準(zhǔn)新的開發(fā)區(qū)。

世紀(jì)之交，開發(fā)區(qū)的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境急劇變化。開發(fā)區(qū)以外資和外向型經(jīng)濟(jì)為主的單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使其在抗風(fēng)險(xiǎn)能力方面的劣勢(shì)體現(xiàn)了出來。另外，雖然引進(jìn)了一些大型跨國(guó)公司，但從總體來看，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是以勞動(dòng)密集型、在價(jià)值鏈上處于低端的產(chǎn)業(yè)為主，技術(shù)含量較低。

優(yōu)惠政策取消后，外資流失明顯，這倒逼開發(fā)區(qū)開始反思，除了稅收減免政策以外，應(yīng)該如何營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境，以吸引外資。

雖然開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速有所減緩，但多年的積累，使開發(fā)區(qū)已經(jīng)能夠在所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要角色。例如，天津開發(fā)區(qū)1999年新增工業(yè)總產(chǎn)值占全市新增產(chǎn)業(yè)的65%，利用外資占全市二分之一，出口創(chuàng)匯占三分之一，工業(yè)產(chǎn)值占四分之一，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占五分之一；大連開發(fā)區(qū)產(chǎn)值占全市產(chǎn)值的比重已經(jīng)超過三分之一；蕪湖開發(fā)區(qū)全年新建企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值48.3億元，同比增長(zhǎng)24.5%，占全市比重達(dá) 33.896%。

2000年，為了實(shí)施西部大開發(fā)，國(guó)務(wù)院新批準(zhǔn)11個(gè)中西部地區(qū)的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，全國(guó)的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)至此增加到 43 個(gè)。

數(shù)據(jù)顯示，2000年，43個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1861.38億元，同比增 長(zhǎng)26.72%；實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值4710.30億元，同比增長(zhǎng)26.29%；稅收達(dá)到295.52億元，同比增長(zhǎng)20.40%。

1999年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理吳儀在慶祝開發(fā)區(qū)15周年座談會(huì)上，系統(tǒng)闡述了開發(fā)區(qū)“第二次創(chuàng)業(yè)”的內(nèi)涵。她指出，開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)業(yè)，要從依靠政策優(yōu)惠，轉(zhuǎn)為依靠已經(jīng)形成和進(jìn)一步完善的投資環(huán)境，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制、人才培訓(xùn)、服務(wù)和效 率等因素構(gòu)成的投資環(huán)境吸引外商。

轉(zhuǎn)型突圍

2002年，中國(guó)“入世”。國(guó)民待遇、公平競(jìng)爭(zhēng)等世貿(mào)原則，滲入到仍在轉(zhuǎn)型的社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之中，開發(fā)區(qū)的特殊性進(jìn)一步被削弱，轉(zhuǎn)型需求更加迫切。

2004年，在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)創(chuàng)建二十周年之際，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出，調(diào)整開發(fā)區(qū)的發(fā)展方針為“三為主、二致力、一 促進(jìn)”，即以提高吸收外資質(zhì)量為主，以發(fā) 展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主 ; 致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展高 附加值服務(wù)業(yè)，促進(jìn)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展。產(chǎn)城融合 的思路被提出。

2005年，商務(wù)部提出開發(fā)區(qū)要從單一的制造業(yè)，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代制造業(yè)和承接國(guó)際服務(wù)外包結(jié)合，明確了開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)。

2014年，開發(fā)區(qū)成立30周年紀(jì)念會(huì)上， 全國(guó)各開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人、專家聚在一起，討論開發(fā)區(qū)如何在中國(guó)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 方式的大背景下突圍。討論形成了“四個(gè) 轉(zhuǎn)變”的共識(shí)，即從追求速度向追究質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變，由硬環(huán)境見長(zhǎng)向軟環(huán)境取勝轉(zhuǎn)變。

2016年10月，在由天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和中國(guó)開發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)共同組織的2016中國(guó)發(fā)區(qū)論壇上，各開發(fā)區(qū)紛紛指出，經(jīng)過30多年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已經(jīng)到了一個(gè)需要戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。

與過去相比，開發(fā)區(qū)眼下最明顯的一個(gè)問題，是除了原有的政策紅利消失外，發(fā)區(qū)的土地、人口等生產(chǎn)要素成本也在快速上升。以招商引資形成大規(guī)模要素投入，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已到了瓶頸期，投資的邊際效益遞減效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)出來。

而且，在煙臺(tái)經(jīng)開區(qū)管委會(huì)副主任閆慶華看來，首批國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)普遍存在第二產(chǎn)業(yè)比重過大，研發(fā)和銷售等高附加值環(huán)節(jié)占比很低的問題，增長(zhǎng)后勁不足，轉(zhuǎn)型難度大。

寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原副主任、巡視員王一鳴建議，未來，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式要從“鋪攤子”向“上臺(tái)階”轉(zhuǎn)變?！吧鲜裁磁_(tái)階？?jī)蓚€(gè)基本臺(tái)階，一個(gè)是創(chuàng)新，一個(gè)是產(chǎn)業(yè)升級(jí)?！?/p>

多位開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人還反映，當(dāng)前，國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)說開放多，談改革少，正面臨新的 體制約束。

在張瑞華看來，在開發(fā)區(qū)發(fā)展的前十年，改革比開放占去開發(fā)區(qū)更多的精力。 他指出，開發(fā)區(qū)改革的本質(zhì)特征，可稱為“綱舉目張”式的系統(tǒng)改革創(chuàng)新。所謂“綱”，就是創(chuàng)造出了將開發(fā)區(qū)定位于試驗(yàn)的經(jīng)濟(jì)區(qū)而非行政區(qū)的準(zhǔn)政府體制，由上級(jí)政府高度授權(quán)，輕裝簡(jiǎn)政，主要行使政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，去建立和發(fā)展一個(gè)外向型經(jīng)濟(jì)區(qū)。

而所謂“目”，是指在這種體制保障下，去實(shí)施發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的各項(xiàng)具體改革， 解決對(duì)外開放過程中遇到的各種問題。主要包括投融資體制的改革、土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓的改革、審批制度改革、政府“一站式”服務(wù)，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府法治和社會(huì)保障制度的改革等?！皼]有管理體制的改革，開發(fā)區(qū)任何具體改革都是很難或者不能實(shí)施的?！睆埲鹑A說。

目前，開發(fā)區(qū)的管理體制主要有三種：一是效法蛇口模式，以一個(gè)企業(yè)(合資企業(yè))獨(dú)立開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和管理一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，如上海的閔行、漕河涇、虹橋三區(qū)；二是作為當(dāng)?shù)厥形?、市政府的派出機(jī)構(gòu)，作為“準(zhǔn)政府”，建立黨工委、政府管理委員會(huì)，代表市政府行使權(quán)力。管委會(huì)多采取“大部制”， 精簡(jiǎn)高效，主要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 不與上級(jí)政府機(jī)構(gòu)一一對(duì)應(yīng)。

還有一種是區(qū)政統(tǒng)籌模式，開發(fā)區(qū)管委會(huì)與所在地的區(qū)(政府)交叉融合、統(tǒng)籌運(yùn)作。這種模式是出于發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，但也存在一些問題。以行政審批為例，不少國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)與行政區(qū)合并后，管理層次增加，有的投資項(xiàng)目從審批到投產(chǎn)，短則18個(gè) 月，長(zhǎng)則兩三年，企業(yè)根本等不起。

多位開發(fā)區(qū)管理人員感覺到，開發(fā)區(qū)內(nèi)制度化交易成本正在上升。商務(wù)部研究院外國(guó)投資研究所副主任郝紅梅對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，近年來，國(guó)家先后對(duì)稅務(wù)、 工商、土地、技術(shù)監(jiān)督等部門垂直管理，實(shí)行省一級(jí)的地方橫向和中央部委的縱向共 管。垂直管理后，很多本來在開發(fā)區(qū)能辦的事情，要向上請(qǐng)批，增加了環(huán)節(jié)，程序和手續(xù)也變多了，降低了效率。

另外，她表示，雖然很多管委會(huì)在理論上有市級(jí)經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)限，但實(shí)際運(yùn)行過程中，開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、工商 注冊(cè)和人才引進(jìn)等領(lǐng)域，仍受到有關(guān)部門 的約束。郝紅梅建議，國(guó)家需要在頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行一些實(shí)質(zhì)性的改革，以保證開發(fā)區(qū)可充分發(fā)揮出自身的體制優(yōu)勢(shì)。

目前，各開發(fā)區(qū)都在積極轉(zhuǎn)型。天津開發(fā)區(qū)正在進(jìn)行新一輪體制機(jī)制改革。天津開發(fā)區(qū)工委書記、管委會(huì)主任鄭偉銘告訴《中國(guó)新聞周刊》，天津開發(fā)區(qū)先后推動(dòng)了區(qū)域功能改革、組織機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革和薪酬制度等多個(gè)層次的改革。

他介紹說，下一步，天津開發(fā)區(qū)要通過建設(shè)好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，探索“開發(fā)區(qū)+自貿(mào)區(qū)”、“先進(jìn)產(chǎn)業(yè)+核心城區(qū)”等新的發(fā)展理念。

2017年2月6日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》?！兑庖姟分赋?，必須進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)作為改革開放排頭兵的作用，形成新的集聚效應(yīng)和增長(zhǎng)動(dòng)力，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

鄭偉銘說，開發(fā)區(qū)的發(fā)展，是中國(guó)改革開放事業(yè)的一個(gè)縮影，在改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化以及工業(yè)化進(jìn)程中，始終充當(dāng)了實(shí)驗(yàn)者、實(shí)踐者和推動(dòng)者的角色，而在中國(guó)接下來的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)仍然將扮演重要角色。

《中國(guó)新聞周刊》2018年第38期