作者:南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院  劉志彪、張 曄

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局今年初公布,2017年中國(guó)大陸全年出生人口1723萬(wàn),比上一年減少了63萬(wàn),顯示全面二孩政策導(dǎo)致的出生人口高峰很可能已經(jīng)過(guò)去。這一觀點(diǎn)從目前各地衛(wèi)計(jì)委披露的人口出生情況中得到驗(yàn)證:2018年上半年的新生兒人數(shù)同比下降了約15%-20%。這意味著,2018年的出生人口比2017年還將有較大幅度的下降。更糟的是,按照2010年的普查數(shù)據(jù),未來(lái)十年內(nèi)我國(guó)的生育旺盛期婦女將減少約40%。在未來(lái)二三年內(nèi),隨著我國(guó)第三次人口高峰期的育齡婦女逐漸退出育齡期,以及全面二孩政策實(shí)施導(dǎo)致的生育堆積效應(yīng)釋放結(jié)束,我國(guó)的人口出生率必然面臨斷崖式下跌。“少子化”的后果是十分嚴(yán)重的,提高生育率應(yīng)成為新時(shí)代中國(guó)人口發(fā)展面臨的新任務(wù)。

我們認(rèn)為我國(guó)鼓勵(lì)生育的措施可分為短期、中期和長(zhǎng)期的應(yīng)對(duì)政策。短期內(nèi),應(yīng)全面放開(kāi)生育,優(yōu)先發(fā)展幼教產(chǎn)業(yè)和公共托幼服務(wù),加強(qiáng)國(guó)家義務(wù)教育體系。

立刻全面放開(kāi)生育。我國(guó)女性的生育高峰在25-30歲。從人口結(jié)構(gòu)來(lái)看,1975-1985年出生人口的生育意愿較強(qiáng),但目前已過(guò)最佳生育期,二孩積累效應(yīng)將釋放完畢。而90年代人口相對(duì)減少,加上生育觀念改變,指望這部分人擔(dān)當(dāng)生育重任不太現(xiàn)實(shí)。只有1986-1990年回聲嬰兒潮出生的人口,總數(shù)高達(dá)1.2億,又有較強(qiáng)的生育意愿,且目前仍有2年左右的時(shí)間處于最佳生育期。應(yīng)利用這一時(shí)間窗口,立刻全面放開(kāi)生育。

大力發(fā)展幼教產(chǎn)業(yè)和托幼服務(wù)。目前低齡兒童的照料主要是通過(guò)母親兼職甚至全職照料、祖輩的照料支持,以及分散且昂貴的市場(chǎng)化托幼機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。隨著人口老齡化和個(gè)人主義的發(fā)展,老年人承擔(dān)兒童照料的可能性越來(lái)越小。應(yīng)明確國(guó)家在公共托幼服務(wù)中的主體責(zé)任,重建國(guó)家公共托幼體系,探索將學(xué)前教育納入義務(wù)教育的可能性;通過(guò)稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)興建民辦幼兒園,并加強(qiáng)政府管理;社區(qū)街道也可設(shè)立托幼機(jī)構(gòu),提供基層保育服務(wù)。努力形成“公立幼兒園為主,民辦幼兒園為輔,社區(qū)街道托幼機(jī)構(gòu)補(bǔ)充”的多層次的托幼體系,幫助家庭分擔(dān)兒童照料責(zé)任。

加強(qiáng)義務(wù)教育體系。我國(guó)很多地區(qū)把素質(zhì)教育理解為早放學(xué),普遍縮短義務(wù)教育時(shí)間,以至于很多家庭花費(fèi)大量時(shí)間、金錢和精力,接送小孩并奔波于各種培訓(xùn)班,嚴(yán)重增加了家庭撫育子女的成本。要改變現(xiàn)有素質(zhì)教育的方式,以公辦學(xué)校為載體在學(xué)校內(nèi)部展開(kāi)素質(zhì)教育?？煽紤]恢復(fù)小學(xué)生“朝八晚五”的上下學(xué)時(shí)間和實(shí)施彈性放學(xué)制度,以便與職工的上下班時(shí)間相銜接。也可針對(duì)雙職工家庭9歲以下的兒童開(kāi)設(shè)寒暑期班,開(kāi)展素質(zhì)教育。為此,要努力增加中小學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施和師資供給,并提高教師的收入水平。

發(fā)揮基層計(jì)生干部的力量,引導(dǎo)輿論宣傳。應(yīng)糾正把人當(dāng)作負(fù)擔(dān)的片面認(rèn)識(shí),形成“人既是消費(fèi)者更是生產(chǎn)者”的科學(xué)人口觀。發(fā)揮基層計(jì)生干部的力量,引導(dǎo)社會(huì)恢復(fù)和樹(shù)立多子多福的理念。

中期內(nèi),建議建立生育基金制度,并妥善利用好存量的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi),通過(guò)花費(fèi)較小的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)鼓勵(lì)家庭生育;延長(zhǎng)產(chǎn)假并建立育兒假制度;制定鼓勵(lì)生育的住房政策,等等。

設(shè)立生育基金制度,盡量實(shí)現(xiàn)二孩生育補(bǔ)貼的自我運(yùn)轉(zhuǎn)。可規(guī)定40歲以下公民不論男女,每年必須以工資的一定比例繳納生育基金,并進(jìn)入個(gè)人賬戶。家庭在生育第二胎及以上時(shí),可申請(qǐng)取出生育基金并領(lǐng)取生育補(bǔ)貼,用于補(bǔ)償婦女及其家庭在生育期中斷勞動(dòng)而造成的短期收入損失。如公民未生育二孩,賬戶資金則待退休時(shí)再行取出。生育基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,即個(gè)人累計(jì)繳納而尚未取出的生育基金,可用于政府對(duì)其他家庭的生育補(bǔ)貼支付,不足部分再由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。

提取存量撫養(yǎng)費(fèi)資金用于生育補(bǔ)貼,減輕財(cái)政壓力。目前不應(yīng)再對(duì)超生子女的家庭收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi),相反我們應(yīng)提取存量的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)用于生育補(bǔ)貼?？紤]到我國(guó)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)征收了30年,存量資金應(yīng)是一個(gè)極為龐大的數(shù)字,理論上可以支撐一兩年內(nèi)對(duì)二孩家庭的生育補(bǔ)貼?？煽紤]將存量撫養(yǎng)費(fèi)資金用于充實(shí)生育基金,或作為生育基金的初始資金。

延長(zhǎng)產(chǎn)假時(shí)間,考慮建立育兒假制度。我國(guó)從2016年起,將頭胎和二胎產(chǎn)假分別調(diào)整為30天和128天,丈夫的陪產(chǎn)假?gòu)?0天增加到15天。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)的產(chǎn)假時(shí)間仍然較短?？上葘⒍ギa(chǎn)假延長(zhǎng)到6-8個(gè)月,育兒假延至一年,丈夫的陪產(chǎn)假延至3個(gè)月。等時(shí)機(jī)成熟后,再對(duì)生育二胎以上的夫婦延長(zhǎng)產(chǎn)假或引入育兒假。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),婦女在產(chǎn)假或育兒假期間的薪資,可考慮按比例或以固定金額由國(guó)家財(cái)政或生育基金支付。

制定鼓勵(lì)生育的住房政策。居住條件對(duì)人口生育率有較大影響,可考慮住房政策向二胎或多胎家庭傾斜。如提供長(zhǎng)租房,對(duì)二胎或多胎家庭優(yōu)先;對(duì)低收入的二胎或多胎家庭提供3年的租房補(bǔ)貼,或房貸優(yōu)惠,等等。

長(zhǎng)期內(nèi),待以上政策效應(yīng)遞減時(shí),應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)作用,對(duì)多孩家庭和女性再就業(yè)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠,并對(duì)多孩家庭給予財(cái)政補(bǔ)貼。

對(duì)二孩家庭減免個(gè)人所得稅,或是按照孩子數(shù)量累進(jìn)抵扣個(gè)人所得稅。由于孩子在未來(lái)繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等稅金,家庭已為社會(huì)養(yǎng)老體系做出貢獻(xiàn)。因此,向二孩家庭抵扣個(gè)人所得稅,用以彌補(bǔ)家庭的生育成本是合理的?？紤]到未來(lái)我國(guó)人口老齡化加劇,社?；鹑笨谠龃?為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì),稅收抵扣必須適度,并注重其經(jīng)濟(jì)效率。建議僅對(duì)多孩家庭的第二個(gè)以上孩子(六歲以下)集中抵扣稅額,也可按孩子數(shù)量累進(jìn)抵扣所得稅,同時(shí)設(shè)立一定的封頂額。

對(duì)多孩家庭進(jìn)行適度財(cái)政補(bǔ)貼。稅收抵扣僅對(duì)中高收入人群有激勵(lì),但對(duì)邊際稅率很低甚至是零稅率的低收入人群并無(wú)作用。在這一階段,各級(jí)財(cái)政有必要對(duì)多孩家庭尤其是經(jīng)濟(jì)困難家庭加大財(cái)力支持。包括:生育獎(jiǎng)勵(lì),如對(duì)孕期、哺乳期的婦女給予生育津貼,對(duì)家庭6歲以下兒童發(fā)放育兒津貼等。為提高補(bǔ)貼效率,可僅對(duì)家庭第二個(gè)以上孩子發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼。如果國(guó)家財(cái)力上仍有困難,建議針對(duì)低收入家庭或是在人口老齡化較嚴(yán)重的地區(qū)加以實(shí)施。

通過(guò)稅收支持或財(cái)政補(bǔ)貼,鼓勵(lì)企業(yè)保留或提供生育后再上崗婦女的崗位,減輕婦女職業(yè)發(fā)展壓力。我國(guó)婦女就業(yè)率遠(yuǎn)高于世界平均水平,婦女的就業(yè)保障措施尤為重要。由于女性在產(chǎn)假和哺乳期間可能被迫中止勞動(dòng),企業(yè)為減少損失往往選擇解雇懷孕員工,導(dǎo)致女性生育后喪失原有職位,極大削弱了婦女的生育意愿。尤其是高知女性,職業(yè)發(fā)展壓力更大,生育意愿更低?？蓪?duì)企業(yè)進(jìn)行一定的稅收支持或財(cái)政補(bǔ)貼,鼓勵(lì)企業(yè)保留或提供生育后再上崗婦女的崗位。

最后,生育政策應(yīng)充分考慮地區(qū)的差異性。隨著城市化進(jìn)程加快,人口向中心城市遷移,中小城市的年輕人口大量流失。我國(guó)東北地區(qū)以及部分計(jì)劃生育執(zhí)行較嚴(yán)格的地區(qū),人口老齡化尤為嚴(yán)重。相反,東部一線城市仍然面臨著人地資源緊張和極大的人口壓力。中央應(yīng)制定鼓勵(lì)生育政策的基本框架和原則,各地政府可根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳室约袄淆g化程度,制定地方性的人口政策。這樣不僅能促進(jìn)人口發(fā)展的地區(qū)均衡,而且可總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),為下一步大規(guī)模實(shí)施奠定基礎(chǔ)。