作者:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所 張宇燕 蘇慶義

產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題是國(guó)際金融危機(jī)之后國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的重要問(wèn)題,其中,鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩尤為突出。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)鋼鐵委員會(huì)的報(bào)告,國(guó)際金融危機(jī)之前的2007年,鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率在85%左右,但從2009年開(kāi)始,產(chǎn)能利用率一直低于80%,個(gè)別年份甚至低于70%。近兩年,產(chǎn)能利用率雖然有所改善,但2017年的產(chǎn)能利用率尚低于75%。從今明兩年的鋼鐵需求來(lái)看,產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題短期內(nèi)并不會(huì)得到有效緩解。為此,國(guó)際社會(huì)也一直試圖應(yīng)對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩。

但也有一些聲音罔顧產(chǎn)能過(guò)剩是全球性問(wèn)題的事實(shí),將矛頭指向中國(guó)。這些人認(rèn)為,中國(guó)是世界上最大的鋼鐵生產(chǎn)國(guó),政府政策導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩,并在世界市場(chǎng)上進(jìn)行低價(jià)銷(xiāo)售,從而應(yīng)該為產(chǎn)能過(guò)剩負(fù)主要責(zé)任。很自然地,這些人將世界鋼鐵市場(chǎng)扭曲、自身鋼鐵行業(yè)萎靡以及伴隨而來(lái)的失業(yè)問(wèn)題歸咎于中國(guó)。這些聲音持續(xù)多年,并沒(méi)有消減的跡象。

如果仔細(xì)推敲,會(huì)發(fā)現(xiàn)上述指責(zé)毫無(wú)道理可言。第一,產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題在國(guó)際金融危機(jī)之后才成為較為突出的問(wèn)題,主要還是受整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。產(chǎn)能過(guò)剩的直接原因在于供給大于需求,需求不足和供給過(guò)量均是原因。這種情況常常存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之時(shí),并伴隨之后的危機(jī)復(fù)蘇過(guò)程。20世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)期,也伴隨產(chǎn)能過(guò)剩,只不過(guò)過(guò)剩的行業(yè)和當(dāng)前不同而已。2010年,為應(yīng)對(duì)危機(jī),世界范圍內(nèi)的財(cái)政和貨幣刺激政策導(dǎo)致鋼鐵產(chǎn)量大幅提升。此后的需求也跟不上供給增速。第二,看一個(gè)國(guó)家對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩影響的大小,不能只看生產(chǎn)量,還要看消費(fèi)量。不可否認(rèn),中國(guó)鋼產(chǎn)量位居世界前列,尤其是2009年以來(lái),中國(guó)鋼產(chǎn)量占世界的比重超過(guò)40%。但這并不意味著中國(guó)造成了世界范圍內(nèi)的產(chǎn)能過(guò)剩。一方面,中國(guó)具備生產(chǎn)大量鋼鐵的資源稟賦;另一方面,中國(guó)作為鋼鐵消費(fèi)大國(guó),具備消化大量鋼鐵的能力。實(shí)際上,目前中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)能利用率高于世界平均水平。第三,過(guò)去幾年,中國(guó)一直致力于削減產(chǎn)能,世界鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩卻并無(wú)明顯好轉(zhuǎn)跡象,反過(guò)來(lái)也證明中國(guó)并非世界產(chǎn)能過(guò)剩的源頭。中國(guó)在2016年計(jì)劃5年內(nèi)削減鋼鐵產(chǎn)能1億至1.5億噸,過(guò)去的兩年就提前完成了這一目標(biāo)。中國(guó)過(guò)去兩年削減的產(chǎn)能就相當(dāng)于美國(guó)一年的產(chǎn)能。但與此同時(shí),全球產(chǎn)能過(guò)剩并無(wú)明顯好轉(zhuǎn)。這也反過(guò)來(lái)說(shuō)明,中國(guó)并非是世界產(chǎn)能過(guò)剩的主要因素,單純依靠中國(guó)削減產(chǎn)能并不能有效化解世界產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。第四,鋼鐵行業(yè)本身的供給和需求特性導(dǎo)致其更容易出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。生產(chǎn)鋼鐵需要投入的固定成本相對(duì)較高,導(dǎo)致鋼鐵廠商減產(chǎn)或破產(chǎn)的成本高,即便鋼鐵價(jià)格走低,供給也不會(huì)很快調(diào)低,也即供給的價(jià)格彈性低。對(duì)鋼鐵的需求主要來(lái)自建筑行業(yè)和汽車(chē)行業(yè),油氣行業(yè)和造船業(yè)也是重要的需求行業(yè)。這些行業(yè)對(duì)鋼鐵的需求主要還是受自身行業(yè)發(fā)展的影響,這導(dǎo)致其對(duì)鋼鐵需求的價(jià)格彈性低,即便價(jià)格走低,也不會(huì)大幅增加對(duì)鋼鐵的需求。鋼鐵行業(yè)供給和需求的價(jià)格彈性的“雙低”特點(diǎn)導(dǎo)致一旦某個(gè)時(shí)點(diǎn)打破均衡,供給大于需求,鋼鐵價(jià)格走低,供給大于需求的情況將長(zhǎng)期存在。

有關(guān)中國(guó)政府出臺(tái)各項(xiàng)干預(yù)政策導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩的觀點(diǎn)更是站不住腳。前幾年,中國(guó)鋼鐵行業(yè)的一個(gè)重要特點(diǎn)是國(guó)內(nèi)企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng),大量小企業(yè)的存在提升了產(chǎn)量、拉低了價(jià)格。也就是說(shuō),中國(guó)鋼鐵行業(yè)反而存在市場(chǎng)的過(guò)度和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),鋼鐵產(chǎn)量的增長(zhǎng)反而是政府干預(yù)太少、監(jiān)管不到位造成的。事實(shí)上,正是現(xiàn)在政府的干預(yù)才達(dá)到了削減產(chǎn)能的目的。此外,鋼鐵出口從來(lái)不在中國(guó)政府的鼓勵(lì)范圍之內(nèi),這不符合中國(guó)多年來(lái)要優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)、進(jìn)行價(jià)值鏈升級(jí)的方向。對(duì)于鋼鐵這種典型的“兩高一資”產(chǎn)品(高耗能、高污染和資源性)的出口,中國(guó)通過(guò)加征出口關(guān)稅、降低出口退稅率等措施限制其出口。實(shí)際上,早在2005年,中國(guó)的“十一五”規(guī)劃就明確提出控制“兩高一資”產(chǎn)品的出口,鋼鐵當(dāng)然包括在內(nèi)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的視角來(lái)看,新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)量增長(zhǎng)較快,則源于中國(guó)處于工業(yè)化、城市化、投資支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重較高的過(guò)程中。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,未來(lái)中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題必然會(huì)得到有效緩解。

因此,無(wú)端指責(zé)中國(guó)造成了世界范圍內(nèi)的產(chǎn)能過(guò)剩無(wú)助于解決問(wèn)題,只會(huì)在解決問(wèn)題的道路上越走越偏。寄希望于世界范圍內(nèi)的產(chǎn)能過(guò)剩由某個(gè)國(guó)家單獨(dú)解決,并不現(xiàn)實(shí)。中國(guó)雖然未來(lái)致力于削減產(chǎn)能,但只有各國(guó)相互配合,才能更好地解決這一問(wèn)題。正如2016年G20貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議聲明所指出的,“鋼鐵和其他行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩是一個(gè)全球性問(wèn)題,需要集體應(yīng)對(duì)”。

第一,促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是化解產(chǎn)能過(guò)剩的根本出路。世界經(jīng)濟(jì)重現(xiàn)繁榮,需求才會(huì)旺盛,多出來(lái)的供給才能被消化掉。為此,各國(guó)齊心協(xié)力促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),才能從根本上解決當(dāng)前的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。遺憾的是,世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇面臨重重阻力。比如,美國(guó)的特朗普政府僅考慮“美國(guó)優(yōu)先”,實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義,對(duì)世界主要經(jīng)濟(jì)體加征關(guān)稅,引發(fā)世界范圍內(nèi)的反制,嚴(yán)重威脅全球貿(mào)易增長(zhǎng)和世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

第二,世界主要經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)是化解產(chǎn)能過(guò)剩的基本保障。產(chǎn)能過(guò)剩不可能由單個(gè)國(guó)家造成,同樣,也不可能由單個(gè)國(guó)家解決,主要經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)才能為化解產(chǎn)能過(guò)剩提供保障?？上У氖?有些經(jīng)濟(jì)體搞小圈子,不支持中國(guó)提出的加強(qiáng)合作的倡議。比如,前不久,美國(guó)、日本、歐盟舉行三方部長(zhǎng)會(huì)議,并發(fā)布聲明,將產(chǎn)能過(guò)剩和非市場(chǎng)導(dǎo)向的政策和實(shí)踐聯(lián)系起來(lái),試圖將產(chǎn)能過(guò)剩和國(guó)有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策等聯(lián)系起來(lái)。世界主要經(jīng)濟(jì)體應(yīng)放棄這種在產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題上排斥其他經(jīng)濟(jì)體的行為。

第三,加強(qiáng)產(chǎn)能合作是創(chuàng)新性地化解產(chǎn)能過(guò)剩的重要方式。產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因在于世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不夠,但也存在結(jié)構(gòu)性原因。在美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體鋼需求量不足的同時(shí),許多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體如非洲國(guó)家則存在供不應(yīng)求的問(wèn)題,限于發(fā)展水平無(wú)法建立起相應(yīng)的鋼鐵產(chǎn)能。中國(guó)主張國(guó)際范圍內(nèi)的產(chǎn)能合作,提出的“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容之一就是加強(qiáng)各國(guó)間產(chǎn)能合作,通過(guò)優(yōu)化各國(guó)間的供給來(lái)更好地對(duì)接需求。同時(shí),通過(guò)產(chǎn)能合作,提升發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展?jié)摿?可以進(jìn)一步增加需求,這為解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題提供了一個(gè)創(chuàng)新性的思路。世界主要經(jīng)濟(jì)體應(yīng)該攜起手來(lái),培育落后國(guó)家的產(chǎn)能和發(fā)展水平。這樣,既促進(jìn)落后國(guó)家的發(fā)展,也有利于更好地解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。