黨的十九大報(bào)告指出，制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。監(jiān)察法第22條、第41條、第43條、第44條對(duì)留置條件、方式和程序作了具體明確的規(guī)范。

在反腐敗工作領(lǐng)域，留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)違法或犯罪行為的被調(diào)查人，可能出現(xiàn)法定妨礙調(diào)查的情形，在一定時(shí)間內(nèi)將其留在特定場(chǎng)所配合調(diào)查的一種強(qiáng)制性措施。目前，根據(jù)監(jiān)察法第41條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取的調(diào)查措施主要有8項(xiàng)，即訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等，都具有法律強(qiáng)制的效力。此外，談話(huà)、查詢(xún)、凍結(jié)和鑒定等也可以稱(chēng)為監(jiān)察調(diào)查措施。在上述調(diào)查措施中，留置則是監(jiān)察程序中最嚴(yán)厲的強(qiáng)制性調(diào)查措施。

留置具有法律強(qiáng)制效力

在我國(guó)反腐敗領(lǐng)域，將留置等調(diào)查措施以立法方式確定下來(lái)，肇始于2016年12月25日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議和2017年11月4日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議分別通過(guò)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》和《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。在取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的監(jiān)察法第41條將上述《決定》規(guī)定的12項(xiàng)調(diào)查措施明確為8項(xiàng)主要措施，其中留置措施保留。

從法律淵源上看，留置源于黨內(nèi)“兩規(guī)”措施。1994年3月25日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條規(guī)定，調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”。留置取代“兩規(guī)”后，留置作為法律規(guī)定具有強(qiáng)制效力的一種調(diào)查方式，作為依法治國(guó)的一項(xiàng)具體措施，無(wú)疑將在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮更加積極的作用。

留置的主要特點(diǎn)

與“兩規(guī)”相比，留置具有四個(gè)顯著特點(diǎn)。一是留置對(duì)象范圍廣泛。留置的對(duì)象可以是監(jiān)察法第15條規(guī)定的所有公職人員和有關(guān)人員，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。二是留置措施的法定性，即具有我國(guó)法律賦予的強(qiáng)制性，可以在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)要求被調(diào)查人交待涉嫌違法犯罪事實(shí)。而“兩規(guī)”只是對(duì)違反黨紀(jì)和行政紀(jì)律、行政法規(guī)的調(diào)查對(duì)象所涉及問(wèn)題要求作出的“說(shuō)明”和“解釋和說(shuō)明”，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查情況屬實(shí)的，可依據(jù)黨紀(jì)、政紀(jì)和行政法規(guī)作出處理決定。上述全國(guó)人大常委會(huì)《決定》和監(jiān)察法出臺(tái)前，如果紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪行為的，只能移送檢察機(jī)關(guān)偵查和起訴。三是適用條件的明確性，即適用留置條件必須符合監(jiān)察法第22條第1款規(guī)定的4個(gè)條件之一：涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。而“兩規(guī)”沒(méi)有明確具體的適用條件的規(guī)定。四是使用證據(jù)的直接性。留置取得的證據(jù)可以直接作為移送檢察機(jī)關(guān)起訴和審判機(jī)關(guān)審判的證據(jù)。監(jiān)察法第33條第1款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。而原來(lái)通過(guò)“兩規(guī)”取得的口供筆錄等移送后還需要由司法機(jī)關(guān)重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為訴訟證據(jù)在起訴和審判環(huán)節(jié)使用。

留置與逮捕、拘留措施的區(qū)別與聯(lián)系

刑事訴訟法第79條、第80條分別規(guī)定的逮捕和拘留兩種刑事訴訟強(qiáng)制措施，與監(jiān)察法規(guī)定的留置調(diào)查措施具有相似之處，都是限制人身自由、具有羈押性質(zhì)的強(qiáng)制性措施。適用的條件也類(lèi)似，即適用對(duì)象都是“企圖或可能逃跑、自殺的”或者“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的”等。

但兩者具有本質(zhì)區(qū)別。一是適用的程序性質(zhì)不同。采取留置是監(jiān)察程序的一項(xiàng)主要的調(diào)查措施，適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查程序；拘留和逮捕是刑事訴訟程序中兩種不同的強(qiáng)制措施，適用于司法機(jī)關(guān)的偵查、起訴和審判程序。二是采取的程序階段不同。留置措施采取于刑事訴訟之前，即被調(diào)查人處于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查過(guò)程中，尚未移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴；刑事拘留或逮捕只可能發(fā)生于刑事訴訟過(guò)程中，主要是偵查階段，起訴和審判階段也可以采取。監(jiān)察機(jī)關(guān)將留置的被調(diào)查人移送司法機(jī)關(guān)后，被調(diào)查人身份即轉(zhuǎn)變?yōu)榉缸锵右扇?，留置措施不再繼續(xù)采取，是否對(duì)其采取取保候?qū)彙⒕辛艋虼兜刃淌略V訟措施，則由司法機(jī)關(guān)決定。三是適用對(duì)象不同。留置對(duì)象的調(diào)查既可能是涉嫌職務(wù)違法行為，包括違反黨紀(jì)、政紀(jì)和行政法規(guī)的行為，也可能是涉嫌職務(wù)犯罪行為。而拘留和逮捕對(duì)象只能是針對(duì)涉嫌各類(lèi)犯罪（包括涉嫌職務(wù)犯罪）嫌疑人。四是留置或羈押的時(shí)限不同。留置時(shí)間一般不超過(guò)3個(gè)月，在特殊情況下可以再延長(zhǎng)3個(gè)月。拘留時(shí)間一般是3天，特殊情況可以延長(zhǎng)至7天，最多可以延長(zhǎng)至30天。逮捕的羈押時(shí)間一般是2個(gè)月，因案情復(fù)雜等原因經(jīng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)1個(gè)月。

留置措施的法律適用問(wèn)題

根據(jù)監(jiān)察法第22條、第41條、第43條和第44條的規(guī)定，結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案工作實(shí)踐，留置程序法律適用問(wèn)題主要有：

適用留置措施的條件。包括前提條件和必要條件，兩者缺一不可。前提條件是指監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪的部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，需要進(jìn)一步調(diào)查。如果通過(guò)其他調(diào)查措施（如訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)）已經(jīng)查明全部涉嫌職務(wù)違法犯罪事實(shí)，并掌握了確鑿的證據(jù)的，可以直接移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，由檢察機(jī)關(guān)依據(jù)刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，決定是否采取刑事訴訟強(qiáng)制措施（包括取保候?qū)?、拘留或逮捕）。必要條件，即具有法定留置情形條件，是指具備監(jiān)察法第22條第1款規(guī)定的四種情形之一，有必要將其留置在特定場(chǎng)所。如果不采取留置措施，可能出現(xiàn)上述四種妨礙監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的情形，有必要采取該措施。此外，如果具備上述適用條件的，還需要經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，才能對(duì)被調(diào)查人采取留置措施。

工作程序。采取留置措施的，應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人出示證件，出具書(shū)面通知，并由二人以上調(diào)查人員實(shí)施，形成筆錄、報(bào)告等書(shū)面材料，由相關(guān)人員簽名、蓋章。調(diào)查人員進(jìn)行訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤?/p>

決定、批準(zhǔn)和備案程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，一般由監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任和委員等組成人員集體研究決定。嚴(yán)格審批制度，省級(jí)以下地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施的，由上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。

留置時(shí)限和延長(zhǎng)留置的批準(zhǔn)程序。留置時(shí)限一般為三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)限為三個(gè)月。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

留置不當(dāng)解除程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)解除。

公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。

通知程序。對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以?xún)?nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬。與刑事訴訟法第73條第2款、第83條和第91條第2款規(guī)定的通知家屬程序相比，監(jiān)察法還規(guī)定了通知單位程序。

被調(diào)查人的權(quán)利保障程序。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問(wèn)被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問(wèn)筆錄由被訊問(wèn)人閱看后簽名。這一規(guī)定符合憲法規(guī)定的人權(quán)保障精神，也與刑事訴訟法第117條第3款規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)保證犯罪嫌疑人的飲食和必要的休息時(shí)間”的立法要求一致，而且比刑事訴訟法規(guī)定的人權(quán)保障內(nèi)容更加豐富和具體。

留置時(shí)間折抵刑期程序。被留置人員涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。從審判意義上看，留置與我國(guó)刑法規(guī)定刑罰處罰具有關(guān)聯(lián)性，監(jiān)察法規(guī)定的留置時(shí)間的折抵計(jì)算方法參照了刑法第41條、第44條和第47條的立法精神。

總之，監(jiān)察法明確將留置作為一項(xiàng)具有法律強(qiáng)制性的調(diào)查措施，以法律形式固定下來(lái)，目前已成為我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的一把利器和重要法律手段。