開展環(huán)保督察巡視、嚴格環(huán)保執(zhí)法 朱慧卿作

中國的治國理政事業(yè),既在宏觀層面具有“大氣”的體制優(yōu)勢,亦在中微觀層面具有“精巧”的機制優(yōu)勢。這些機制性優(yōu)勢,在40年的改革開放實踐中體現(xiàn)得尤為明顯。改革開放以來,在豐富的改革實踐尤其是新時代的全面深化改革實踐中,一些持續(xù)性長、遍及性廣、活躍度高的技術(shù)性機制,成為各個改革領(lǐng)域在不同改革階段取得源源不斷成功的重要保障。

這些技術(shù)性機制各自擁有相對特定的運行邏輯及功能,它們形成了一組“機制模塊”,與“制度模塊”一起共同作為中國國家治理體系的重要支柱。這其中的三個關(guān)鍵機制——領(lǐng)導(dǎo)小組機制、試點機制、督察機制,分別集中代表了中國改革的決策能力、創(chuàng)新能力、執(zhí)行能力。

領(lǐng)導(dǎo)小組機制,把職責(zé)各異的部門匯集到一起,化解分歧、共同發(fā)力

領(lǐng)導(dǎo)小組作為改革的一種組織領(lǐng)導(dǎo)機制,以“聚力”的作用方式支持改革事業(yè),即根據(jù)改革主題的屬性及內(nèi)容,將有關(guān)聯(lián)的組織要素集中聚合到一起,共同承擔(dān)、協(xié)作處理改革事項。在領(lǐng)導(dǎo)小組正副組長的“高位推動”下,領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位“各負其責(zé)”“分頭去辦”,全方位地為改革工作貢獻力量。

美國有學(xué)者對中國的決策體系作了一個非常流行的歸納,那就是所謂“碎片化權(quán)威主義”,即中國決策體系內(nèi)部呈現(xiàn)出高度“碎片化”特征,決策權(quán)被縱向各個層級、橫向各個領(lǐng)域的部門所分割開。這實際上是將長期觀察歐美國家決策過程中種種“扯皮”“利益博弈”現(xiàn)象所形成的理論視角,“習(xí)慣性”地投射到對中國決策實踐的分析當(dāng)中。

事實上,中國的決策相當(dāng)高效,這也是歐美政治家經(jīng)常羨慕的一點,顯然他們的感受比起研究者更加貼近現(xiàn)實。其中的關(guān)鍵就在于,中國決策者很善于通過領(lǐng)導(dǎo)小組這樣的議事協(xié)調(diào)手段,把職責(zé)各異的部門匯集到一起,化解分歧、共同發(fā)力。在全面深化改革、新型醫(yī)療體制改革等重大決策、重大改革過程中,都能夠看到對應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的“身影”。領(lǐng)導(dǎo)小組機制為跨領(lǐng)域、跨部門的改革提供了極佳的意見表達、共識整合平臺。

試點機制,能夠有效降低制度變遷的風(fēng)險系數(shù),增強改革狀態(tài)的“可控性”

試點作為改革政策的一種漸進性實施機制,以“穩(wěn)中求新”的作用方式支持改革事業(yè),實現(xiàn)了對漸進性改革策略的操作化。通過“從局部到整體”的逐步鋪開過程,試點機制能夠有效降低制度變遷的風(fēng)險系數(shù),增強改革狀態(tài)的“可控性”。改革工作所難于兼得的穩(wěn)妥性與創(chuàng)新性,通過試點機制極好地融合為一體。

中國在改革開放之初面臨著兩大難題:一是沒有現(xiàn)成的方案可循,二是超大型國家所帶來的高風(fēng)險。這一方面決定了中國不可能采取“休克式療法”,并不追求改革事業(yè)的“一步到位”“畢其功于一役”。另一方面也要求中國改革者開發(fā)運用適合于自己的改革策略與技術(shù),通過挖掘內(nèi)部潛力,自行解決這一問題。

中國政府通過開展類型豐富的改革試點,很好地應(yīng)對了這一挑戰(zhàn)。從最早的小崗村試驗、開辟深圳特區(qū),再到自由貿(mào)易試驗區(qū),有改革必有試點,試點已成為改革的同義詞。在試點中探索并測試適合于自身的方案,而不是聽取各種未經(jīng)驗證的域外理論貿(mào)然行動,進而通過逐步推廣的方式實施新政策,避免牽一發(fā)而動全身。各個領(lǐng)域的改革工作,幾乎都是以試點、試驗的名義和形式展開,“試點先行、逐步推廣”成為了中國改革的基本操作程序。

督察機制,從改革決策的“最先一公里”出發(fā),打通關(guān)節(jié)、疏通堵點、破除阻力、提高貫徹質(zhì)量,一直推進到改革階段的“最后一公里”

督察作為推動改革措施落實到位的一種促進機制,以“全程跟進”的作用方式支持改革事業(yè),確保改革決策能夠不折不扣地“落地生根”。督察機制從改革決策的“最先一公里”出發(fā),打通關(guān)節(jié)、疏通堵點、破除阻力、提高貫徹質(zhì)量,一直推進到改革階段的“最后一公里”。

如何確保最高決策能夠保質(zhì)保量地落實到地方和基層,從古至今的治理者們設(shè)計并實踐了各種方法,但都得不到令人滿意的結(jié)果?！吧嫌姓?下有對策”也一直在困擾著改革時代的政策落實,中國的改革者們最初對于這一難題亦沒有特別好的解決辦法。然而通過不斷摸索,逐漸形成了督察這一推動政策執(zhí)行的有效模式。決策方案出臺后,決策者直接派出督察組專門跟進、實時督促政策執(zhí)行,實質(zhì)上踐行了公共政策理論中所設(shè)想的“決策與執(zhí)行一體化”。作為該理論誕生地的歐美國家實行“公務(wù)員中立”,政府文官們可以“有理有據(jù)”地拖延執(zhí)政黨、議會的各種決策的執(zhí)行進度。而中國實行的“黨管干部原則”,恰好為決策與執(zhí)行的貫通性提供了組織基礎(chǔ),對于推進政策執(zhí)行具有充分優(yōu)勢。

改革機制的鏈接成型:領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)決策部署、試點擔(dān)當(dāng)探路摸索、督察展開實時跟進

隨著改革的系統(tǒng)性越來越強、攻堅難度越來越大,不同改革機制之間的配合度也越來越高。這些機制協(xié)同推進改革進程:領(lǐng)導(dǎo)小組更加注重對于基層試點的統(tǒng)籌和指導(dǎo),并通過強化督察以保證決策能夠及時落實到位;試點更加注重向領(lǐng)導(dǎo)小組提供決策靈感和參考,并向督察組實時反饋改革前沿的一手訊息;督察組則意在強力推動各方面及時落實領(lǐng)導(dǎo)小組所布置的諸項工作,并督促試點地區(qū)的創(chuàng)新和推廣進度。

在全面深化改革中,領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)決策部署、試點擔(dān)當(dāng)探路摸索、督察展開實時跟進,頂層設(shè)計、基層探索、全程督促之間的相互配合日臻成熟,已形成一條改革工序的“主軸線”。經(jīng)過40年的改革錘煉,中國“改革工具箱”中的各種利器越來越豐富,改革者綜合運用各種工具的技藝愈發(fā)高超。

改革就是“重重闖關(guān)”,需要高質(zhì)量的決策、突破利益集團阻撓、克服官僚制惰性,這顯然不是靠各種選舉、過于長久的議會式辯論就能夠得到的。精良且有效的國家治理,需要在保持體制穩(wěn)定性、有序性的基礎(chǔ)上,充分運用和發(fā)揮“機制優(yōu)勢”才能達成。世界各國的治理體制已經(jīng)相對定型,未來各國面臨的是更高層次的“機制競爭”,這同時也是對治理者勇氣與智慧的雙重考驗。在全面深化改革進程中,改革者既要快干、實干,又要會干、巧干,淋漓盡致地發(fā)揮本土治理機制的巨大優(yōu)勢,奮力創(chuàng)造出無愧于新時代的改革新業(yè)績。(作者:周 望 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院)