國務院關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃的批復

國函〔2017〕147號

上海市人民政府：

你市關(guān)于報請審批上海市城市總體規(guī)劃的請示收悉。現(xiàn)批復如下：

一、 原則同意《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》(以下簡稱《總體規(guī)劃》)?！犊傮w規(guī)劃》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，緊密對接“兩個一百年”奮斗目標，堅持以人民為中心，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅持人與自然和諧共生，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，注重遠近結(jié)合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，注重減量集約、多規(guī)合一，符合上海市實際情況和發(fā)展要求，有利于促進上海城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、 上海是我國直轄市之一、國家歷史文化名城，國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運、科技創(chuàng)新中心。上海的城市規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展，要立足國際國內(nèi)和本地實際，主動服務“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略，切實在全面深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等方面下功夫，在深化自由貿(mào)易試驗區(qū)改革上有新作為，繼續(xù)當好全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，為全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局作出更大貢獻。要在《總體規(guī)劃》的指導下，著力提升城市功能，塑造特色風貌，改善環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化管理服務，努力把上海建設(shè)成為創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，卓越的全球城市和社會主義現(xiàn)代化國際大都市。

三、 優(yōu)化城市空間布局。落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，擴大生態(tài)空間、保障農(nóng)業(yè)空間、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間。根據(jù)市域內(nèi)不同地區(qū)功能定位和資源環(huán)境條件，提升主城區(qū)功能等級，完善新城綜合功能，促進新市鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，逐步形成“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”的空間結(jié)構(gòu)和“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”的城鄉(xiāng)體系。要加強城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌，在上海市域范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃管理，做到一本規(guī)劃、一張藍圖覆蓋全域。從長江三角洲區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。

四、 嚴格控制城市規(guī)模。堅持規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模負增長，牢牢守住人口規(guī)模、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境、城市安全四條底線，著力治理“大城市病”，積極探索超大城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型途徑。到2035年，上海市常住人口控制在2500萬左右，建設(shè)用地總規(guī)模不超過3200平方公里。要嚴守城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，完善管控辦法。堅持節(jié)約和集約利用土地，嚴格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，提高土地利用效率。繼續(xù)堅持最嚴格的耕地保護制度，保護好永久基本農(nóng)田。構(gòu)建空間留白機制和動態(tài)調(diào)整機制，提高規(guī)劃的適應性。

五、 加強生態(tài)環(huán)境保護。要增強綠水青山就是金山銀山的意識，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，形成合理的城市空間結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步發(fā)展。要切實做好節(jié)能減排工作，加快淘汰落后產(chǎn)能，嚴格控制污染物排放總量。加強城市環(huán)境綜合治理，加大對大氣、水、土壤污染的治理力度，限期達到《總體規(guī)劃》提出的各類環(huán)境保護目標。劃定城市藍線保護范圍，結(jié)合水域自然形態(tài)進行保護和整治，提高水資源利用效率和效益，建設(shè)節(jié)水型城市。推行低影響開發(fā)模式，推進海綿城市建設(shè)，積極發(fā)展綠色建筑。加強綠化美化，劃定城市綠地系統(tǒng)的綠線保護范圍。要強化生態(tài)基底硬約束，加強對自然保護區(qū)、森林公園以及濕地、水源地等特殊生態(tài)功能區(qū)的保護，劃定生態(tài)保護紅線，制定并嚴格實施有關(guān)保護措施。

六、 創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境。要統(tǒng)籌安排關(guān)系人民群眾切身利益的教育、文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設(shè)施，提高生活性服務業(yè)品質(zhì)，建設(shè)高品質(zhì)、人性化的公共空間，構(gòu)建宜居、宜業(yè)、宜學、宜游的社區(qū)服務圈。根據(jù)人口分布，合理安排居住用地布局及其配套設(shè)施建設(shè)，促進職住均衡發(fā)展。加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。穩(wěn)步推進城市有機更新，開展城市修補和生態(tài)修復，加強城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治和違法違規(guī)建設(shè)治理，提高城市的承載力、包容度和宜居性。

七、 塑造城市特色風貌。堅持社會主義核心價值體系，進一步挖掘上海城市豐富的文化內(nèi)涵，延續(xù)歷史文脈，留住城市記憶，激發(fā)城市文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，提升城市軟實力和吸引力。落實歷史文化遺產(chǎn)保護和紫線管理要求，完善城市、鎮(zhèn)、村的保護層次和體系，強化對歷史城區(qū)風貌格局的整體保護，加強對中共一大會址等各級文物保護單位、外灘近代建筑保護區(qū)等歷史文化街區(qū)、歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)等的保護。做好城市設(shè)計，保護自然山水格局和城市肌理，加強對重要地段建筑高度、體量和樣式的規(guī)劃引導和控制，彰顯自然、傳統(tǒng)和現(xiàn)代有機交融，東西方文化相得益彰的城市特色。

八、 保障城市安全運行。要按照綠色循環(huán)低碳的理念規(guī)劃建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。進一步完善公路、鐵路、機場、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮綜合交通樞紐功能，促進區(qū)域交通設(shè)施互聯(lián)互通。堅持公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，鼓勵綠色出行，加強城市路網(wǎng)和軌道交通線網(wǎng)建設(shè)，進一步完善以公共交通為主體，各種交通方式相結(jié)合的多層次、多類型的城市綜合交通體系。堅持先地下、后地上的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)水、電、氣、通信、垃圾處理等各類市政基礎(chǔ)設(shè)施，有序開展地下綜合管廊建設(shè)，加強人防設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，提升各類基礎(chǔ)設(shè)施對城市運行的保障能力和服務水平，確保城市生命線穩(wěn)定運行。高度重視城市公共安全，加強城市安全風險防控，增強抵御災害事故、處置突發(fā)事件、危機管理能力，提高城市韌性，讓人民群眾生活得更安全、更放心。

九、 健全城市管理體制。創(chuàng)新城市治理方式，加強精細化管理，在精治、共治、法治上下功夫，走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子。要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。提高城市管理標準，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，逐步提升城市科學化、精細化、智能化管理水平，激發(fā)全社會活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與。繼續(xù)強基礎(chǔ)、補短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強烈的突出問題，加強綜合整治，形成常態(tài)長效管理機制。

十、 堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性?！犊傮w規(guī)劃》是上海城市發(fā)展、建設(shè)、管理的基本依據(jù)，必須嚴格執(zhí)行，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更。上海市人民政府要堅持一張藍圖干到底，以釘釘子精神抓好規(guī)劃的組織實施，增強城市的整體性、系統(tǒng)性，抓緊深化編制有關(guān)專項規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃，分解落實規(guī)劃目標、指標和任務要求，明確建設(shè)重點和時序，切實發(fā)揮城市規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用。要健全城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理制度，建立多規(guī)合一信息平臺和城市體檢評估機制。城市規(guī)劃行政主管部門要依法對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)(包括各類開發(fā)區(qū))的一切建設(shè)用地與建設(shè)活動實行統(tǒng)一、嚴格的規(guī)劃管理，市級城市規(guī)劃管理權(quán)不得下放，切實保障規(guī)劃的實施。要強化規(guī)劃實施的監(jiān)督考核問責，加強公眾和社會監(jiān)督，提高全社會遵守城市規(guī)劃的意識。駐滬各單位要嚴格遵守《總體規(guī)劃》，支持上海市的工作，共同把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會同相關(guān)部門，加強對《總體規(guī)劃》實施的指導、監(jiān)督和檢查。

國務院

2017年12月15日

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