二、 建立脫貧攻堅制度體系

按照中央全面深化改革的要求，建立脫貧攻堅責(zé)任、政策、投入、動員、監(jiān)督、考核等六大體系，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供制度保障。

（一）建立脫貧攻堅責(zé)任體系。強化“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的工作機制。中央統(tǒng)籌，主要負(fù)責(zé)制定脫貧攻堅大政方針，出臺重大政策舉措，完善體制機制，規(guī)劃重大工程項目，協(xié)調(diào)全局性重大問題、全國性共性問題，指導(dǎo)各地制定脫貧滾動規(guī)劃和年度計劃。有關(guān)中央和國家機關(guān)按照工作職責(zé)，落實脫貧攻堅責(zé)任。省負(fù)總責(zé)，省級黨委和政府對本地區(qū)脫貧攻堅工作負(fù)總責(zé)，并確保責(zé)任制層層落實。中西部22個省份黨政主要負(fù)責(zé)同志向中央簽署脫貧攻堅責(zé)任書，立下軍令狀。市縣落實，市級黨委和政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)域內(nèi)跨縣扶貧項目，對脫貧目標(biāo)任務(wù)完成等工作進(jìn)行督促指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；縣級黨委和政府承擔(dān)脫貧攻堅主體責(zé)任，負(fù)責(zé)制定脫貧攻堅實施規(guī)劃，優(yōu)化配置各類資源要素，組織落實各項政策措施，縣級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人。同時強化了東西部協(xié)作、定點扶貧以及社會各界合力攻堅的責(zé)任。

（二）完善脫貧攻堅政策體系。圍繞落實脫貧攻堅決策部署，著力構(gòu)建適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧需要、強力支撐的政策體系。十八大以來，中共中央、國務(wù)院出臺扶貧文件5個，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺扶貧文件20個，啟動實施“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃。中央和國家機關(guān)各部門出臺政策文件或?qū)嵤┓桨?27個，形成政策合力。各地也不斷完善“1+N”脫貧攻堅系列文件，內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞務(wù)輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農(nóng)村危房改造、土地增減掛鉤、資產(chǎn)收益扶貧等，瞄準(zhǔn)貧困人口，因地制宜，分類施策。

（三）建立脫貧攻堅投入體系。堅持政府投入的主體和主導(dǎo)作用，增加金融對脫貧攻堅的投放。十八大以來，中央補助地方財政專項扶貧資金從379億元增加到861億元，年均增長22.7%。省級和市縣財政扶貧資金投入也大幅度增長。2016年中央和省級財政專項扶貧資金首次突破1000億元。為貧困戶提供“5萬元以下、3年以內(nèi)、免抵押免擔(dān)保、基準(zhǔn)利率放貸、財政扶貧資金貼息、縣建風(fēng)險補償金”的扶貧小額信貸，累計發(fā)放3381億元，共支持855萬建檔立卡貧困戶。扶貧再貸款實行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，重點支持帶動貧困人口脫貧的企業(yè)和農(nóng)民合作組織等。

（四）強化社會動員體系。中央先后出臺進(jìn)一步加強東西部扶貧協(xié)作工作、中央單位定點扶貧工作的指導(dǎo)意見，細(xì)化實化幫扶任務(wù)和工作要求。十八大以來，發(fā)達(dá)地區(qū)和中央單位向貧困地區(qū)選派干部12.2萬人，支持項目資金超過1萬億元。調(diào)整完善東西部扶貧協(xié)作結(jié)對關(guān)系，實現(xiàn)對30個民族自治州結(jié)對幫扶的全覆蓋。明確京津冀協(xié)同發(fā)展中京津兩市與河北省張家口、承德和保定三市的扶貧協(xié)作任務(wù)。確定東部267個經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣市區(qū)，與西部地區(qū)434個貧困縣開展“攜手奔小康”行動。對口支援新疆、西藏和四省藏區(qū)工作在現(xiàn)有機制下更加聚焦精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口精準(zhǔn)發(fā)力，提高對口支援實效。進(jìn)一步加強中央單位定點扶貧工作，推動定點扶貧工作重心下沉，提高精準(zhǔn)度和有效性。310家中央單位定點幫扶592個扶貧開發(fā)工作重點縣。軍隊和武警部隊定點幫扶3500個貧困村，實施了1萬多個扶貧項目。中央企業(yè)設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金、開展“百縣萬村”扶貧行動。民營企業(yè)實施“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動。2014年，國務(wù)院將10月17日確定為全國扶貧日，每年組織開展扶貧日系列活動。建立扶貧榮譽制度，設(shè)立全國脫貧攻堅獎，表彰脫貧攻堅模范，激發(fā)全社會參與脫貧攻堅的積極性。

（五）建立脫貧攻堅監(jiān)督體系。制定脫貧攻堅督查巡查工作辦法，對各地各部門落實中央決策部署開展督查巡查。督查堅持目標(biāo)導(dǎo)向，著力推動工作落實。巡查堅持問題導(dǎo)向，著力解決突出問題。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組連續(xù)兩年組織開展督查巡查。8個民主黨派中央分別對應(yīng)8個貧困人口多、貧困發(fā)生率高的省份開展脫貧攻堅民主監(jiān)督，成為彰顯我國多黨合作制度優(yōu)勢的新實踐。扶貧部門加強與審計、財政等部門和媒體、社會等監(jiān)督力量的全方位合作，綜合運用各方面監(jiān)督結(jié)果，加強對各地工作指導(dǎo)。設(shè)立12317扶貧監(jiān)督舉報電話，暢通群眾反映問題渠道，接受全社會監(jiān)督。

（六）建立脫貧攻堅考核體系。為確保脫貧成效真實，得到社會和群眾認(rèn)可，經(jīng)得起歷史和實踐檢驗，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法，從2016年到2020年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組每年開展一次考核。主要涉及減貧成效、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用管理等方面內(nèi)容。在2016年對上年度工作進(jìn)行試考核基礎(chǔ)上，2017年組織實施正式考核。經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，對綜合評價好的8省通報表揚，對綜合評價一般或發(fā)現(xiàn)某些方面問題突出的4省，約談省分管負(fù)責(zé)人，對綜合評價較差且發(fā)現(xiàn)突出問題的4省，約談省黨政主要負(fù)責(zé)人。各地均開展了省級考核評估和整改督查巡查，對整改責(zé)任不到位、整改措施不精準(zhǔn)、整改效果不明顯的進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，22個市州和150個縣黨政主要負(fù)責(zé)同志被約談。

三、 推進(jìn)脫貧攻堅重點工作

緊緊抓住識別、幫扶、退出精準(zhǔn)和資金使用等重點環(huán)節(jié)，著力解決扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退的問題，全面推進(jìn)重點工作，確保脫貧工作務(wù)實、脫貧過程扎實、脫貧結(jié)果真實。

（一）開展建檔立卡。2014年開始，在全國開展建檔立卡工作。對貧困人口按照收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮“不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”情況進(jìn)行識別。對貧困村依據(jù)“貧困發(fā)生率高于全省貧困發(fā)生率一倍以上、農(nóng)民人均純收入低于全省平均水平60%、沒有集體經(jīng)濟(jì)收入”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識別。全國共識別2948萬貧困戶、8962萬貧困人口、12.8萬個貧困村，基本摸清貧困人口分布、致貧原因、幫扶需求等信息。以每年12月31日為節(jié)點，各地對建檔立卡貧困人口進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，標(biāo)注脫貧人口，建卡返貧人口。2015年8月至2016年6月，開展建檔立卡“回頭看”，補錄貧困人口807萬，剔除識別不準(zhǔn)人口929萬，數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度進(jìn)一步提高。2017年2月，組織各地對2016年脫貧不實的問題開展自查自糾。2017年6月，組織各地完善動態(tài)管理，把已經(jīng)穩(wěn)定脫貧的貧困戶標(biāo)注出去，把符合條件遺漏在外的貧困人口和返貧的人口納入進(jìn)來，確保應(yīng)扶盡扶。建檔立卡在我國扶貧開發(fā)歷史上第一次實現(xiàn)貧困信息精準(zhǔn)到戶到人，第一次逐戶分析致貧原因和脫貧需求，第一次構(gòu)建起全國統(tǒng)一的扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，為實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略、出臺“五個一批”政策舉措提供了數(shù)據(jù)支撐，扣好脫貧攻堅工作的“第一顆扣子”。

（二）強化駐村幫扶。為加強脫貧攻堅一線工作力量，2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見，要求每個貧困村都有駐村工作隊。2015年4月，中央有關(guān)單位印發(fā)關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知。各地在以前工作基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)抓黨建促脫貧攻堅，進(jìn)一步加大駐村干部選派力度，按照因村派人原則，選派政治素質(zhì)好、工作能力強、工作作風(fēng)實的干部駐村扶貧。要求駐村干部一般要任滿兩年。對干得好的予以表彰宣傳、提拔使用，對不符合要求、不勝任工作的及時召回撤換。十八大以來，全國累計選派駐村干部277.8萬人，實現(xiàn)駐村工作隊對建檔立卡貧困村全覆蓋。各地逐步完善第一書記和駐村工作隊管理，嚴(yán)格選派條件，明確職責(zé)任務(wù)，建立管理制度，強化考核獎懲。據(jù)不完全統(tǒng)計，兩年來，全國共提拔工作業(yè)績突出的第一書記1.2萬名，召回調(diào)整不勝任的第一書記7200名。第一書記和駐村干部廣泛宣傳黨的政策，落實精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，把黨的溫暖送到千家萬戶，不僅幫助貧困村貧困戶實現(xiàn)脫貧，而且自己得到鍛煉和提高。

（三）實施“五個一批”。按照因地制宜、因村因戶因人施策的工作要求，推進(jìn)“五個一批”工程。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧，支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)。培育貧困地區(qū)農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)，發(fā)揮其對貧困人口的組織和帶動作用。引導(dǎo)勞務(wù)輸出脫貧，支持農(nóng)村貧困家庭新成長勞動力接受職業(yè)教育，動員全國千所技能培訓(xùn)學(xué)校為有就業(yè)意愿的建檔立卡貧困人口免費提供培訓(xùn)就業(yè)服務(wù)；湖南、湖北兩省與廣東省開展扶貧勞務(wù)協(xié)作試點并在全國推開；在貧困村建設(shè)扶貧車間，實現(xiàn)貧困人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。截至2017年8月，481萬貧困人口通過務(wù)工實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。實施易地搬遷脫貧，對居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困群眾實施易地扶貧搬遷，堅持搬遷與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、公共服務(wù)同步規(guī)劃，確保搬得出、穩(wěn)得住、能致富。黨的十八大以來，共實施易地扶貧搬遷489.6萬人。加強教育脫貧，實施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)改善計劃、面向貧困地區(qū)定向招生專項計劃，免除公辦普通高中建檔立卡等家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生學(xué)雜費。推進(jìn)健康扶貧，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助對建檔立卡貧困人口全覆蓋，組織實施大病集中救治一批、慢病簽約服務(wù)管理一批、重病兜底保障一批。推動農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。還積極探索生態(tài)保護(hù)扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、光伏扶貧、電商扶貧等精準(zhǔn)扶貧新路徑。

（四）聚焦重點區(qū)域。以革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、連片特困地區(qū)為脫貧攻堅重點區(qū)域，強化基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)，從政策制定、規(guī)劃編制、資金安排和項目布局等方面予以傾斜支持，打破瓶頸制約。推出脫貧攻堅重大工程包，積極開展交通、水利、電力等扶貧行動，調(diào)整農(nóng)村危房改造政策，提高中央補助標(biāo)準(zhǔn)，集中解決建檔立卡貧困戶等四類重點對象的基本住房安全問題。

（五）加強資金監(jiān)管。完善財政專項扶貧資金管理辦法，提高資金使用精準(zhǔn)度。推進(jìn)扶貧資金項目審批權(quán)限下放到縣，到縣比例從2014年的70%提高到2016年的95%。開展貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點，2016年整合各級財政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面資金2340億元，集中用于脫貧攻堅。全面加強扶貧資金項目監(jiān)管，違紀(jì)違規(guī)問題明顯減少。審計查出問題金額占抽查資金的比例，由2013年的36.3%下降到2017年的7.93%。其中，嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)問題金額占抽查資金的比例，由2013年的15.7%下降到2017年的1.13%。

（六）規(guī)范貧困退出。建立貧困退出機制，明確規(guī)定貧困縣、貧困村、貧困人口退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序和后續(xù)政策。指導(dǎo)各地制定脫貧滾動規(guī)劃和年度計劃，實施貧困縣和貧困村有序退出。各?。▍^(qū)、市）簽訂年度減貧責(zé)任書，層層分解任務(wù)，落實到縣到村到戶到人。對貧困退出開展考核評估，防止數(shù)字脫貧、虛假脫貧，確保脫貧質(zhì)量。