作者:中國社科院法學(xué)所所長 李林

核心觀點

我國正進入大發(fā)展、大變革、大立法時代

十八大以來,從中央到地方、從干部到群眾、從經(jīng)濟到社會等各個方面、各個領(lǐng)域出現(xiàn)的新形勢、面臨的新任務(wù),在激發(fā)全社會的立法需求的同時,也催生了大量的立法任務(wù)。當(dāng)前,我國正在進入大發(fā)展、大變革、大立法的時代。

強調(diào)立法質(zhì)量是立法的生命,人民群眾對立法的期盼,已經(jīng)不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決問題,我們要以此作為評價“良法”的根本標(biāo)準。

十八大以來,我國立法工作取得了舉世矚目的顯著成績。但在新形勢下,全面深化改革對立法提出了一系列新要求,迫切需要加強立法主體的立法能力建設(shè)。

全面深化改革與科學(xué)立法進入新階段

在推進法治中國建設(shè)的時代背景下,習(xí)近平總書記強調(diào):“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用,加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進改革?！眻猿帧爸卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)”,是社會主義法治文明的改革觀,是運用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀,也是正確處理改革與法治關(guān)系的指導(dǎo)思想和基本原則。

堅持民主科學(xué)立法,應(yīng)當(dāng)把國家的立法決策、立法規(guī)劃、立法項目、立法草案等與執(zhí)政黨的改革決策緊密結(jié)合起來,通過立法把執(zhí)政黨的重大決策及時合理地法律化、規(guī)范化和國家意志化。對于執(zhí)政黨的改革決策來說,應(yīng)當(dāng)按照依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)立法的要求,把執(zhí)政黨有關(guān)改革的決策與立法決策緊密結(jié)合,在決策過程和決策階段就貫徹政治與法治相統(tǒng)一、改革決策與立法決策相結(jié)合的原則,把改革決策全盤納入法治化軌道。

在立法層面正確處理改革與法治的關(guān)系,應(yīng)當(dāng)遵循以下思路:一是堅持改革決策與立法決策相統(tǒng)一,充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)、推動、規(guī)范和保障作用。二是凡屬重大改革要于法有據(jù),需要修改法律的應(yīng)當(dāng)先修改法律,先立后改;可以通過解釋法律來解決問題的應(yīng)當(dāng)及時解釋法律,先釋后改;需要廢止法律的要堅決廢止法律,先廢后改,以保證各項改革依法有序進行。三是堅持在現(xiàn)行憲法和法律框架內(nèi)進行改革,充分利用憲法和法律預(yù)留的改革空間和制度條件,大膽探索,勇于創(chuàng)新。憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力,具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。如果改革決策關(guān)涉憲法規(guī)定時,應(yīng)當(dāng)維護憲法的權(quán)威和尊嚴。四是對確實需要突破現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的改革試點,如果通過解釋憲法,通過法律的立、改、廢、釋等措施不能解決問題,也可以采取立法授權(quán)試點改革的方式,經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法授權(quán)批準,為改革試點工作提供合法依據(jù)。

重視立法能力建設(shè),不斷提高立法效率

立法能力是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,是指立法主體根據(jù)社會的立法需求,按照立法程序行使立法權(quán)力,通過立、改、廢、釋等方式提供立法產(chǎn)品,及時滿足經(jīng)濟社會文化發(fā)展對立法需要的一種能力。立法能力既是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)立法、實施治國理政的政治能力,也是立法機關(guān)適應(yīng)全面依法治國和全面深化改革新形勢新要求的治理能力,是立法主體運用法治思維和法治方式、動態(tài)調(diào)整完善法律法規(guī)的專業(yè)能力。立法能力既是全面依法治國能力的起點,也是創(chuàng)制國家治理體制能力的支點。立法能力建設(shè)涉及立法理念、立法體制、立法程序、立法技術(shù)、立法方式、立法主體、立法行為等諸多方面,是我國立法研究的薄弱環(huán)節(jié),也是立法實踐亟須解決的一個重要問題。在全面深化改革背景下,立法要適應(yīng)全面深化改革的需要,引領(lǐng)全面依法治國的進程,保障全面小康社會建設(shè)的順利進行,必須高度重視和大力加強立法機關(guān)的立法能力建設(shè),大力推進立法能力研究。

十八大以來,中國共產(chǎn)黨更加重視領(lǐng)導(dǎo)立法和推進科學(xué)立法,提出了一系列立法新理念、新要求,促進了立法能力建設(shè)。這主要體現(xiàn)在:1.充分發(fā)揮立法對改革發(fā)展的引領(lǐng)、促進和保障作用;2.重大改革要于法有據(jù),要先變法,后改革,在法治軌道上推進和深化改革;3.強調(diào)人大主導(dǎo)立法,防止和克服“國家立法部門化,部門利益合法化”等弊端;4.強調(diào)立法質(zhì)量是立法的生命,人民群眾對立法的期盼,已經(jīng)不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決問題,我們要以此作為評價“良法”的根本標(biāo)準。與此同時,新形勢也給立法工作提出更高的標(biāo)準和要求,帶來了新的挑戰(zhàn),出現(xiàn)了立法需求旺盛與立法供給不足的新矛盾。

在立法需求方面,有以下新要求、新特點

其一,由于我國的全面深化改革實質(zhì)上是變法性改革,十八屆三中全會提出的335項改革任務(wù),在全國人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效的250多件法律中,大約有60%的法律需要釋、改、廢,在國務(wù)院現(xiàn)行有效行政法規(guī)中,大約有70%左右的行政法規(guī)需要釋、改、廢,此外還需要創(chuàng)制許多引領(lǐng)、促進和保障改革順利推進的新的法律和行政法規(guī),這勢必增加人大和政府的立法任務(wù)。

其二,全面依法治國是國家治理領(lǐng)域的一場廣泛而深刻的革命,實質(zhì)上是以法制改革形式推進的全面依法治國,因此十八屆四中全會提出的190項法治建設(shè)任務(wù),其中大多數(shù)改革任務(wù)涉及法律和行政法規(guī)的立、改、廢、釋。例如,深化司法改革將導(dǎo)致幾十部法律法規(guī)的立、改、廢、釋,還需要大量立法授權(quán)。

其三,由于上位法的立、改、廢、釋,必然引發(fā)大量下位法的相應(yīng)調(diào)整,給地方立法增加很多立法工作量。

其四,全面從嚴治黨強調(diào)要實現(xiàn)依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進、一體建設(shè),故此增加了許多與依規(guī)治黨相銜接、相配合、相區(qū)別的立法需求和立法任務(wù)。尤其是國家監(jiān)察制度改革,需要采取修改《憲法》《行政監(jiān)察法》等重大立法行為。

其五,由于統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè),尤其是十八屆五中全會提出五大發(fā)展理念,建設(shè)法治經(jīng)濟、法治社會、法治文化、生態(tài)法治等得到更大程度的重視,新形勢和新發(fā)展理念對制定法律法規(guī)等立法工作不僅提出了更高的質(zhì)量要求,也提出了更多的數(shù)量要求。

其六,由于一些重大立法項目的啟動,如制定《國家安全法》《房地產(chǎn)稅法》,編撰《民法典》,修改《憲法》等,這些立法項目雖然立法數(shù)量沒有增加,但其工作量比一般立法要增加很多,難度增加很多,時間增加很多,人力物力增加很多,實際上加大了立法任務(wù)。

其七,由于全面依法治國的深化推進,全社會法治意識、法治觀念不斷增強,過去可用行政手段、經(jīng)濟手段、政策調(diào)控等方式解決的問題,現(xiàn)在越來越多地轉(zhuǎn)變成立法訴求,每年“兩會”提出大量立法建議、意見和法律草案,增加了立法的壓力。

總的來看,十八大以來,從中央到地方、從干部到群眾、從經(jīng)濟到社會等各個方面、各個領(lǐng)域出現(xiàn)的新形勢、面臨的新任務(wù),在激發(fā)全社會的立法需求的同時,也催生了大量的立法任務(wù)。當(dāng)前,我國正在進入大發(fā)展、大變革、大立法的時代。

從某種意義上講,立法能力相對不足、立法節(jié)奏相對滯后、立法效率相對低下的狀況已經(jīng)很難適應(yīng)日新月異的改革發(fā)展變化情勢,國家和地方的某些立法短板已經(jīng)成為制約全面深化改革、推動科學(xué)發(fā)展的體制性瓶頸,立法的需求強烈與立法的供給不足之間在一定程度上已經(jīng)產(chǎn)生張力甚至矛盾。增強立法能力,加快立法速度,提高立法效率,強化立法質(zhì)量,成為我國當(dāng)前和今后一段時間立法工作的重點任務(wù)。