作為投融資體制改革的一項重要探索,我國首批農(nóng)業(yè)和林業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)試點項目日前正式公布。截至今年上半年,全國PPP入庫項目總投資額已超過16萬億元,PPP項目需求還在持續(xù)加大。專家表示,隨著更多的行業(yè)領(lǐng)域破冰,PPP應(yīng)用范圍會越來越大,但與此同時,也要高度重視發(fā)展PPP模式過程中出現(xiàn)的多種不規(guī)范現(xiàn)象,監(jiān)管部門要求嚴禁各類借PPP變相舉債等行為。

破冰 農(nóng)林業(yè)首批PPP試點項目公布

國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部近日共同組織篩選了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域第一批政府和社會資本合作(PPP)試點項目,河北、江蘇、安徽等省份的20個項目入圍。而就在此前不久,國家發(fā)改委辦公廳、國家林業(yè)局辦公室印發(fā)社會資本參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)第一批試點項目的通知,確定河北省洋辰投資集團有限公司建設(shè)萬畝造林園區(qū)項目等12個項目作為國家層面聯(lián)系的社會資本參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)第一批試點項目。

至此,政府今年年初提出的年內(nèi)啟動農(nóng)業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域的PPP試點工作出現(xiàn)了實質(zhì)性突破。

專家認為,PPP模式適用于具有公共服務(wù)屬性、政府無法獨立承擔(dān)、期限較長又具有微利的項目,農(nóng)業(yè)和林業(yè)的建設(shè)與PPP模式的特點不謀而合,且市場規(guī)模巨大。

社科院中國財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震就對《經(jīng)濟參考報》記者表示,農(nóng)業(yè)PPP一定要站在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度去優(yōu)化機制。讓社會資本參與農(nóng)業(yè)項目的前提是保證收益率,要通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,實現(xiàn)規(guī)模化、分工化、技術(shù)化、職業(yè)化,從而增加社會資本的收益率。此外,農(nóng)業(yè)PPP項目不局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身,要從農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈角度去提高社會資本參與的積極性,比如要加大對農(nóng)業(yè)加工業(yè)、農(nóng)業(yè)觀光旅游等第三產(chǎn)業(yè)項目的重視程度。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示,可以由國家通過財政注入資金成立擔(dān)保公司或保險公司,如果社會資本投入后出現(xiàn)風(fēng)險,這類政策性的擔(dān)保、保險公司可以賠付一部分,這樣可以把銀行、金融等各方面積極性調(diào)動起來,吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長郭永田認為,在一些基礎(chǔ)項目上,政府要真正實現(xiàn)從微觀向宏觀、從審批向監(jiān)管、從項目安排向制度供給的轉(zhuǎn)變,要真正做到政府投入與社會資本有機結(jié)合,利用PPP創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投資模式,提高投資效率。

雙增 PPP應(yīng)用領(lǐng)域和總量實現(xiàn)突破

實際上,農(nóng)業(yè)并非近期唯一首次被納入PPP示范項目的行業(yè)。根據(jù)財政部等19部門日前聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(簡稱通知),第四批PPP示范項目申報篩選注重激發(fā)市場活力,激勵先進地區(qū),突出行業(yè)破冰和引領(lǐng)帶動效應(yīng),優(yōu)先支持民營企業(yè)參與的項目。通知提出,優(yōu)先支持環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、水利、消費安全、智慧城市和旅游、文化、教育、體育、養(yǎng)老等幸福產(chǎn)業(yè)的項目。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對《經(jīng)濟參考報》記者表示,通知提出行業(yè)破冰,較前三批示范項目相比,增加了農(nóng)業(yè)、消費安全和商貿(mào)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域,PPP的應(yīng)用范圍將會越來越大。申報條件較前三批嚴格,對前期工作的深度要求較高,并規(guī)定至少要進入采購階段。該規(guī)定有助于示范項目落地,對穩(wěn)增長有積極作用。他還表示,申報規(guī)模較第三批每個省從50個增加到60個,略有增長,入選示范項目個數(shù)和投資有望超過750個和15000億。

與PPP應(yīng)用范圍同時實現(xiàn)突破的,還有PPP的總投資額。根據(jù)財政部PPP中心的最新統(tǒng)計顯示:截至2017年6月末,按照財政部相關(guān)要求審核納入項目庫的項目,即全國入庫項目有13554個,總投資額達16.4萬億元,覆蓋全國31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團,19個行業(yè)領(lǐng)域。自2016年1月末至2017年6月末,全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個、投資額4842億元,PPP項目需求還在持續(xù)加大。

值得一提的是,市場普遍關(guān)注的項目落地率也在變好。從示范項目落地率來看,第一批和第二批示范項目已100%落地。截至今年6月末,第三批示范項目已經(jīng)落地311個,落地率為60.6%,環(huán)比增加15個落地項目,落地率提高2.9個百分點;與去年末相比,增加91個落地項目,落地率提高17.7個百分點。從地域和行業(yè)領(lǐng)域來看,落地項目數(shù)前三位的地方是:山東、新疆和安徽,合計占落地項目總數(shù)的30.4%。落地項目數(shù)前三位的行業(yè)領(lǐng)域是:市政工程、交通運輸以及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護,合計占落地項目總數(shù)的64.3%。

警惕 不規(guī)范現(xiàn)象引監(jiān)管高度重視

雖然發(fā)展形勢一片大好,但目前各地出現(xiàn)的一些違規(guī)現(xiàn)象也引起了監(jiān)管部門的警惕。日前財政部專門就進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展召開了工作座談會。

“目前,一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式,變相舉借債務(wù),導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快,債務(wù)率甚至超過了警戒線,形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點?！必斦縋PP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌坦言,推廣PPP模式的初心,是要推動公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,引入市場機制和資源,提升管理能力,促進公共服務(wù)提質(zhì)增效,而不是單純地解決融資問題。當(dāng)前PPP項目出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象,需要引起高度重視。

中國人民大學(xué)重陽金融研究院研究員劉英表示,受制于既有經(jīng)驗,部分地方政府仍將其作為緩解債務(wù)壓力的工具,甚至將部分債務(wù)項目包裝成PPP項目,從而未能使用PPP政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)環(huán)境,反而由于債務(wù)項目的包裝,加大了PPP項目承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險。而公共服務(wù)PPP項目回報率較低,本身也存在回報風(fēng)險。因此,控制PPP專項債的潛在風(fēng)險,首先要根據(jù)PPP項目運行進程,完善相應(yīng)的法律法規(guī),對合作雙方進行有效的法律約束,消除民營資本參與PPP項目的顧慮。

而監(jiān)管部門對此也做好了應(yīng)對部署。史耀斌表示,下一步,要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統(tǒng)一執(zhí)行口徑,加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中,及時公開財政承受能力論證報告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的,要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測體系,中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區(qū),要進行風(fēng)險預(yù)警。

此外,史耀斌還強調(diào)嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內(nèi)容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔(dān)項目建設(shè)運營風(fēng)險的項目,不得安排財政資金。而對于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項目,以及僅涉及建設(shè)、無運營內(nèi)容的純工程項目,要準(zhǔn)確界定,從識別、論證、入庫等環(huán)節(jié)嚴格把關(guān),不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。(林遠 孫韶華)