■人民政協(xié)的協(xié)商民主是人民政協(xié)民主監(jiān)督賴以存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，人民政協(xié)民主監(jiān)督是社會主義協(xié)商民主包括人民政協(xié)協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式，我們必須把協(xié)商民主貫穿于民主監(jiān)督的全過程。

近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央頒發(fā)的第一個關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的專門文件，對于全面加強政協(xié)工作、健全社會主義協(xié)商民主制度和社會主義監(jiān)督制度，具有重大意義。

“協(xié)商式監(jiān)督”和協(xié)商民主

要學(xué)習(xí)和貫徹好《意見》，首先要準(zhǔn)確把握人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)定位。正如俞正聲主席所說的：“這是做好政協(xié)民主監(jiān)督工作的基石。”

在人民政協(xié)履行職能的長期實踐中，我們已經(jīng)認識到，民主監(jiān)督相對于政治協(xié)商、參政議政來講，尤其需要加強。在本屆全國政協(xié)所做的眾多工作中，有兩件事已經(jīng)寫在歷史上，一件是召開雙周協(xié)商座談會，一件就是加強民主監(jiān)督。那么，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是什么樣的監(jiān)督？《意見》明確指出，是“協(xié)商式監(jiān)督”。這一重要論斷，和另外兩個重要判斷即“人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是社會主義協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式”聯(lián)系在一起，是關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督的非常重要的性質(zhì)定位。

這里，我們重點討論一下：為什么說人民政協(xié)民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”？

我們要認識到，“監(jiān)督”不是實體范疇，也不是屬性范疇，而是一個關(guān)系范疇。考察社會活動中的關(guān)系，首先要搞清楚誰是主體，誰是客體；同時要搞清楚他們之間的相互關(guān)系是怎樣發(fā)生的。只有這樣，才能搞清楚他們之間的關(guān)系是什么性質(zhì)的關(guān)系。

人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體，是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士。是他們，才有資格在政協(xié)組織的各種活動中依據(jù)政協(xié)章程進行人民政協(xié)的民主監(jiān)督活動。至于人民政協(xié)本身，它是開展這樣的民主監(jiān)督的平臺，而不是民主監(jiān)督的主體，同時，它又要在其中承擔(dān)起“組織”的責(zé)任。人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體即對象，有兩類：一是，貫徹執(zhí)行黨和國家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員，這是由人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要內(nèi)容及其重點決定的；二是，參加政協(xié)的單位和個人，這類監(jiān)督屬于統(tǒng)一戰(zhàn)線中常講的“互相監(jiān)督”。

我們知道，主體與客體是對應(yīng)的，民主監(jiān)督的主體與客體關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士相互之間形成監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，這一點比較好理解，因為人民政協(xié)的民主監(jiān)督源自中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士團結(jié)合作，互相監(jiān)督的理論和實踐，加上人民政協(xié)本身就是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和多黨合作機構(gòu)，因此在民主監(jiān)督的內(nèi)容中包括了要對參加政協(xié)的單位和個人貫徹統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策、遵守政協(xié)章程、執(zhí)行政協(xié)決議的情況進行監(jiān)督。

那么，參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士同貫徹執(zhí)行黨和國家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員之間，為什么也會形成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系呢？政協(xié)參加單位和政協(xié)委員監(jiān)督黨政部門及其工作人員的依據(jù)在哪里？這個問題只有聯(lián)系人民政協(xié)的協(xié)商民主才能講清楚。因為人民政協(xié)是發(fā)揚社會主義民主的重要形式，是協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，我們黨規(guī)定了“人民政協(xié)協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，凝聚共識的重要民主形式”。這樣的制度設(shè)計，規(guī)定了參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士在黨政部門決策之前和決策實施之中可以同他們開展廣泛協(xié)商以凝聚共識。就是這樣，在人民政協(xié)的協(xié)商民主實施過程中，把參加人民政協(xié)的各黨派團體、各族各界人士同黨政部門及其工作人員之間聯(lián)系了起來，協(xié)商民主的主體與客體也就合乎邏輯地成為民主監(jiān)督的主體與客體。正是在這樣的意義上，我們可以說，加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督是對人民政協(xié)協(xié)商民主理論和實踐的發(fā)展。因為，人民政協(xié)的協(xié)商民主是人民政協(xié)民主監(jiān)督賴以存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，人民政協(xié)民主監(jiān)督是社會主義協(xié)商民主包括人民政協(xié)協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式，我們必須把協(xié)商民主貫穿于民主監(jiān)督的全過程。

當(dāng)我們搞清楚了人民政協(xié)民主監(jiān)督的主體和客體是誰，他們之間的關(guān)系是怎樣發(fā)生和形成的，就可以懂得人民政協(xié)的民主監(jiān)督是什么樣的監(jiān)督了。應(yīng)該認識到，人大和政協(xié)都承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任，但人大是國家權(quán)力機關(guān)，一府兩院的權(quán)力是由人大授予的，人大與他們之間的關(guān)系是權(quán)力授受關(guān)系，因此人大對他們的監(jiān)督具有強制約束力，包括可以動用詢問和質(zhì)詢的形式；人民政協(xié)的民主監(jiān)督建立在協(xié)商民主基礎(chǔ)上，是參加人民政協(xié)的各黨派團體、各族各界人士在黨政部門決策之前和決策實施之中同他們進行協(xié)商的進程中進行的，采取的形式也是“提出意見、批評、建議的方式”，因此，《意見》準(zhǔn)確地把這樣的民主監(jiān)督定性為“協(xié)商式監(jiān)督”。這是我們每一個致力于推進人民政協(xié)民主監(jiān)督的同志都必須搞清楚的基本道理。在這個重大問題上，我們必須保持高度的政治清醒和理性自覺，決不能出現(xiàn)任何偏差。

政協(xié)民主監(jiān)督是“獨特創(chuàng)造”具有“獨特優(yōu)勢”

我們注意到，《意見》在論述人民政協(xié)民主監(jiān)督的重要意義和總體要求時，醒目地強調(diào)了兩個“獨特”，一是強調(diào)人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國社會主義民主政治的“獨特創(chuàng)造”，二是強調(diào)人民政協(xié)民主監(jiān)督具有“獨特優(yōu)勢”?？梢赃@樣說，加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”后，對中國特色社會主義民主政治發(fā)展的又一重大貢獻，也是對人類政治文明的又一重大貢獻。

人民政協(xié)民主監(jiān)督確實是我國社會主義民主的“獨特創(chuàng)造”。橫看世界各國民主制度包括各種各樣的民主監(jiān)督制度，人民政協(xié)實行的這種協(xié)商式監(jiān)督確實是獨一無二的。應(yīng)該講，世界各國在推進民主政治發(fā)展的時候，都十分重視對權(quán)力的監(jiān)督，而且各國都有自己的做法。一般來講，監(jiān)督形式有議會監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等，但都沒有我們這樣的人民政協(xié)民主監(jiān)督，沒有我們這樣的協(xié)商式監(jiān)督。這種獨創(chuàng)性，首先來自于人民政協(xié)的性質(zhì)和特點。人民政協(xié)是我國社會主義政治體制的重要組成部分，同時又是世界上獨一無二的可以對權(quán)力機關(guān)發(fā)揮很大政治影響力，并且有組織體系的非權(quán)力機構(gòu)?，F(xiàn)在又給這種有組織的非權(quán)力機構(gòu)，賦予對執(zhí)政黨和權(quán)力機構(gòu)貫徹落實重大方針政策等情況加以監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，確實是中國共產(chǎn)黨的獨特創(chuàng)造。這種獨創(chuàng)性，同時來自于協(xié)商民主的性質(zhì)和特點。中國的協(xié)商民主本來就是一種獨特、獨有、獨到的民主形式，現(xiàn)在又進一步在協(xié)商民主實施過程中強化了民主監(jiān)督的功能，使得參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士可以在黨政部門決策之前和決策實施之中，不僅可以參加協(xié)商，而且可以實施監(jiān)督，這種融協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體的制度設(shè)計，確實具有獨創(chuàng)性，進一步完善和發(fā)展了人民政協(xié)協(xié)商民主。

這種具有獨創(chuàng)性的民主監(jiān)督，實際上是我國社會主義民主政治的一項重要的制度安排。這個制度安排，包括了民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、程序、機制四個基本要素。正如《意見》在論述加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督的指導(dǎo)思想時明確的，必須“明確監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督形式，規(guī)范監(jiān)督程序，健全監(jiān)督機制”。而事實上《意見》的主體部分內(nèi)容，就是從這四個方面展開的。在建構(gòu)人民政協(xié)民主監(jiān)督制度體系時，突出民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式、程序、機制這四個元素，說明了我們的民主監(jiān)督既是內(nèi)容和形式相統(tǒng)一的實質(zhì)性民主監(jiān)督，又是程序和機制相配合的程序性民主監(jiān)督，因而是一個比較完整的民主監(jiān)督制度安排。因為，在一項制度設(shè)計時，如果光有內(nèi)容、沒有實現(xiàn)形式，就不具有現(xiàn)實性；光有程序、沒有機制，也難以真正落實。比如在民主監(jiān)督的程序中設(shè)計了“報送監(jiān)督意見”、“辦理監(jiān)督意見”這樣的程序，但如果沒有一個對監(jiān)督意見的“辦理反饋機制”和對政協(xié)委員的“權(quán)益保障機制”，這樣的民主監(jiān)督就可能“有去無回”，難以真正落實，產(chǎn)生實效。

同時，人民政協(xié)民主監(jiān)督確實具有“獨特優(yōu)勢”。從人民政協(xié)民主監(jiān)督在我國民主政治中的特殊地位來看，由于人民政協(xié)民主監(jiān)督不僅是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，而且是社會主義協(xié)商民主的重要形式，它在我們的國家政治生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用。從人民政協(xié)民主監(jiān)督的監(jiān)督主體來看，由于他們是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士，具有政治影響大、專業(yè)水平高等特點，在對黨政機關(guān)及其工作人員監(jiān)督時出手不凡、擲地有聲，優(yōu)勢突出。

這種“獨特優(yōu)勢”，不僅對于進一步發(fā)揮人民政協(xié)在國家政治生活中的政治影響力，而且對于加強和改進黨和政府的工作，都具有不可低估的重要意義。正如《意見》所指出的，進一步發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨特優(yōu)勢和重要作用，對于推進黨和政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策，推動黨和國家大政方針、重大改革舉措和重要決策部署貫徹落實，促進國家機關(guān)及其工作人員轉(zhuǎn)變作風(fēng)、改進工作、反腐倡廉，推動解決人民群眾關(guān)心的實際問題，加強中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、各人民團體、各族各界人士的團結(jié)合作，具有重要意義。

提高政協(xié)民主監(jiān)督的實效

一個好的制度，不僅要設(shè)計得好，而且要有實效，這是最重要的?！兑庖姟访鞔_提出了“提高監(jiān)督實效”的要求。

要提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的實效，首先要明確監(jiān)督的目的。做一件事有沒有實效，要看這件事的目的在進程中有沒有最后達到。《意見》指出：“民主監(jiān)督的重點是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況，監(jiān)督目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結(jié)、凝心聚力?！庇嵴曋飨瘡娬{(diào)，協(xié)商是方式和原則，監(jiān)督是手段和途徑，我們實施協(xié)商式監(jiān)督，就是為了達到這一目的。這個目的，包括了“解決問題、改進工作”和“增進團結(jié)、凝心聚力”兩個方面的要求，這是一個很高也很難的要求。因此，《意見》提出了“四個堅持”的基本原則，俞正聲主席也提出要樹立“公、和、誠、實”的理念，即開展監(jiān)督必出于公，必出于和，必出于誠，必出于實，既堅持真理、破解問題，又坦誠相見、和合包容。

要提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的實效，同時要分類推進兩類民主監(jiān)督。任何工作要取得實效，都要從實際出發(fā)，分類指導(dǎo)，分類推進。民主監(jiān)督，同樣如此。由于人民政協(xié)民主監(jiān)督的客體有兩類，監(jiān)督工作的計劃、部署和實施也要分兩類。一類是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士，對貫徹執(zhí)行黨和國家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員的監(jiān)督；另一類是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士，對參加政協(xié)的單位和個人開展的“互相監(jiān)督”。《意見》提出的八項民主監(jiān)督內(nèi)容，第七項就是這樣的監(jiān)督。我們現(xiàn)在對前一類監(jiān)督如何推進，考慮得比較多比較細，這是正確的，但是對后一類監(jiān)督也不能放松。認真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記的系列重要講話和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，特別是黨的十八大以來全面從嚴治黨的經(jīng)驗，加強自身建設(shè)和自我監(jiān)督是任何組織機構(gòu)不能大意的問題。在這方面，黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》已經(jīng)為我們做出了榜樣。

要提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的實效，還要把政協(xié)的協(xié)商式監(jiān)督同其他各種監(jiān)督形式結(jié)合起來?！兑庖姟酚幸粋€非常重要的思想，一方面強調(diào)人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，另一方面提出要把人民政協(xié)民主監(jiān)督同黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式協(xié)調(diào)配合。這是健全我國監(jiān)督體系的重要舉措，也是確保人民政協(xié)民主監(jiān)督能夠產(chǎn)生實際成效的重要措施。

要提高人民政協(xié)民主監(jiān)督的實效，關(guān)鍵在加強黨對人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。正如《意見》強調(diào)指出的，一要強化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二要發(fā)揮政協(xié)黨組領(lǐng)導(dǎo)核心作用，三還要營造人民政協(xié)民主監(jiān)督良好環(huán)境。事實上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央制定和頒發(fā)這個《意見》，不僅向各級黨委發(fā)出了加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督的聲音，而且向全社會傳達了黨中央堅定不移依靠人民群眾加強對權(quán)力的監(jiān)督的決心和意志。這是確保我們的監(jiān)督能夠收到實效的根本保障。

（作者系十一屆全國政協(xié)常委、中央黨校原副校長）