到今年,我在全國人大機(jī)關(guān)工作了30年、擔(dān)任全國政協(xié)委員3年。前27年是在政協(xié)之外看政協(xié),在中華人民共和國成立50周年時(shí),從我所學(xué)的政治學(xué)專業(yè)和人民代表大會(huì)制度確立的角度,我對(duì)政協(xié)問題作了一些思考和研究,撰寫了《共同綱領(lǐng)——新中國的政治基石》一文,后來發(fā)表在《中共中央黨校學(xué)報(bào)》上;最近3年是通過出席全國政協(xié)會(huì)議和參加全國政協(xié)閉會(huì)期間的工作來認(rèn)識(shí)政協(xié),我以為,現(xiàn)在的認(rèn)識(shí)更貼近政協(xié)的實(shí)際,更接近“真理”。唯物辯證法有一對(duì)范疇叫“形式和內(nèi)容”。這里,我把我關(guān)注的政協(xié)與人大在形式方面的幾點(diǎn)區(qū)別敘述如下。

闞珂

兩者既相區(qū)別又相聯(lián)系的歷史進(jìn)程

全國政協(xié)早于全國人大5年誕生,1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國人民代表大會(huì)的職權(quán),使中華人民共和國得以合法成立。這次會(huì)議在中華人民共和國歷史上的重要作用怎樣評(píng)價(jià)都不為過。

1954年9月第一屆全國人大第一次會(huì)議召開,同年12月全國政協(xié)二屆一次會(huì)議召開。從此,開啟了人大和政協(xié)在中國政治生活中分別發(fā)揮重要作用的歷史。

1959年4月出席全國政協(xié)三屆一次會(huì)議的全國政協(xié)委員列席了在這同一時(shí)間段召開的二屆全國人大一次會(huì)議。從這時(shí)起,連續(xù)5年三屆、四屆全國政協(xié)委員都列席了二屆全國人大一至四次會(huì)議、三屆全國人大一次會(huì)議(四屆全國政協(xié)和三屆全國人大都只召開了一次會(huì)議)。在“文化大革命”時(shí)期的1975年1月,召開了四屆全國人大一次會(huì)議,而全國政協(xié)未能正常換屆召開五屆一次會(huì)議,這時(shí)也就不存在全國政協(xié)委員列席全國人大會(huì)議的問題。到1978年2月全國政協(xié)與全國人大召開的都是五屆一次會(huì)議,兩者的屆次一致了起來。從那時(shí)起一直到現(xiàn)在,全國政協(xié)委員列席了歷屆全國人大的歷次會(huì)議。

在一屆至三屆的全國人大常委會(huì)會(huì)議中,有22次會(huì)議是與全國政協(xié)常委會(huì)會(huì)議聯(lián)席舉行的,會(huì)議的內(nèi)容主要是:決定全國人大代表、全國政協(xié)委員開展年度視察工作,聽取視察工作情況的報(bào)告,聽取來訪的外國領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表演說,決定全國人大會(huì)議、全國政協(xié)會(huì)議召開的日期等。

政協(xié)的分界別審議議案與人大的分代表團(tuán)審議議案

全國政協(xié)是由協(xié)商產(chǎn)生的界別委員組成的,全國人大是由按地域(省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū))間接選舉產(chǎn)生的代表(解放軍代表團(tuán)除外)組成的。

全國人大召開會(huì)議時(shí),以代表團(tuán)、代表團(tuán)小組會(huì)議的形式審議議案;全國政協(xié)召開會(huì)議時(shí),按界別(人數(shù)多的界別分為若干個(gè)組)審議議案。在全國人大代表團(tuán)會(huì)議上,代表團(tuán)中的省委書記、省長、省人大常委會(huì)主任、副主任等省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志坐在突出位置;全國政協(xié)按界別開會(huì)時(shí),委員或自由就座或按姓氏筆畫順序就座,政協(xié)界別沒有團(tuán)長,只有會(huì)議召集人,召集人的座位也不突出。

政協(xié)分界別召開會(huì)議時(shí),記者座位與委員座位之間沒有隔離帶,對(duì)記者也沒有特別的約束,這便于記者采訪委員,對(duì)會(huì)議作報(bào)道。

在全國人大代表團(tuán)會(huì)議上,代表往往從本地區(qū)“塊塊”的視角作審議發(fā)言,發(fā)言內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方方面面;在全國政協(xié)分界別召開的會(huì)議上,委員大多從本界別的視角作審議發(fā)言,發(fā)言內(nèi)容專業(yè)、問題集中,大家有專業(yè)方面的共同語言。在第十二屆全國政協(xié)換屆前,出于好奇,我曾問過一位擔(dān)任過北京市第十屆政協(xié)委員、第十一屆全國政協(xié)委員的醫(yī)療衛(wèi)生界的人士:如果組織上對(duì)你繼續(xù)提名,你是否有擔(dān)任全國人大代表的愿望?她回答說:我在國務(wù)院部門的下屬單位工作,對(duì)地方的情況不甚了解,如果擔(dān)任全國人大代表,在代表團(tuán)會(huì)議上,代表們的審議發(fā)言比較多地涉及本地區(qū)的情況,我插不上嘴,但在政協(xié)就不一樣了,委員按界別劃分,特別像我們醫(yī)療衛(wèi)生界的委員在一起,大家有共同的話題,可以比較深入地討論相關(guān)問題。

人大代表按代表團(tuán)審議議案,政協(xié)委員按界別審議議案,兩者各有所長。

政協(xié)委員的提案與人大代表的議案、建議

1949年9月22日,中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議依照《中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定,通過主席團(tuán)的提議,設(shè)立了代表提案審查委員會(huì),負(fù)責(zé)對(duì)代表提案進(jìn)行審查,審查后,由主席團(tuán)提交大會(huì)。根據(jù)現(xiàn)行的《政協(xié)全國委員會(huì)提案工作條例》的規(guī)定,每屆全國政協(xié)第一次會(huì)議設(shè)提案審查委員會(huì),第一次會(huì)議閉會(huì)后,經(jīng)常委會(huì)會(huì)議審議通過,提案審查委員會(huì)作為提案委員會(huì),列入專門委員會(huì)序列,負(fù)責(zé)提案工作。在全國政協(xié)每次大會(huì)期間,提案委員會(huì)對(duì)收到的提案進(jìn)行審查,符合相關(guān)規(guī)定的予以立案,其他的轉(zhuǎn)為“意見和建議”,并向大會(huì)提出關(guān)于提案審查情況的報(bào)告,經(jīng)全體會(huì)議以鼓掌方式通過。大會(huì)閉幕后,由政協(xié)全國委員會(huì)召開提案交辦會(huì),將立案提案交承辦單位辦理,承辦單位負(fù)責(zé)將辦理情況書面答復(fù)提案者,轉(zhuǎn)“意見和建議”的,送有關(guān)部門研究參考。每年還確定若干件重點(diǎn)督辦的提案。

第一、二、三屆全國人大歷次會(huì)議和五屆全國人大的第二至第五次會(huì)議都設(shè)有提案委員會(huì),提案委員會(huì)向大會(huì)提出對(duì)代表提案的審查報(bào)告,由大會(huì)通過。1982年修改全國人大組織法,不再設(shè)提案委員會(huì),并將原來規(guī)定的代表提案區(qū)分為議案和建議,議案由大會(huì)主席團(tuán)交由專門委員會(huì)審議,相關(guān)專門委員會(huì)分別向全國人大常委會(huì)提出審議結(jié)果的報(bào)告。建議由全國人大常委會(huì)辦公廳交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。從2005年開始,每年確定若干件重點(diǎn)督辦建議。(作者闞珂為第十二屆全國政協(xié)委員、提案委員會(huì)委員)