改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大進(jìn)步，但也付出了沉重的環(huán)境代價(jià)，環(huán)境污染已經(jīng)成為民生之患、民心之痛，成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。究其原因，根本在于一些地方對(duì)于處理好發(fā)展與保護(hù)關(guān)系，在認(rèn)識(shí)上有偏差，在實(shí)踐上不到位，環(huán)境保護(hù)責(zé)任不落實(shí)、難監(jiān)督。這就需要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，從改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度入手，解決制約環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，標(biāo)本兼治加大綜合治理力度。近日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這是黨中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)期新形勢(shì)下作出的一項(xiàng)重大決策，是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)根本性改革，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視，對(duì)于推動(dòng)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，具有十分重要的意義。

陳吉寧

實(shí)施垂直管理制度改革，是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求的新舉措。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置。黨的十八屆五中全會(huì)提出牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，要求加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出一系列重大安排部署。實(shí)施垂直管理制度改革，就是要切實(shí)解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問(wèn)題，改變一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在的狀況，推動(dòng)落實(shí)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展要求，構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

實(shí)施垂直管理制度改革，是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的新突破。黨的十八屆三中全會(huì)后，中共中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明體制“1+N”改革方案。這些文件都將著眼點(diǎn)放在落實(shí)地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任和強(qiáng)化排污者污染治理主體責(zé)任。垂直管理制度改革是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體實(shí)踐，與各項(xiàng)生態(tài)文明制度改革相輔相成、互相配合、整體聯(lián)動(dòng)，將有力推動(dòng)兩個(gè)責(zé)任的落實(shí)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、完整性、協(xié)同性，為生態(tài)文明體制改革和制度完善注入新的活力。

實(shí)施垂直管理制度改革，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新支撐。環(huán)保垂直管理制度改革，改體制、調(diào)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員，不只是機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系的調(diào)整，也涉及監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法、許可、審批等環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的重構(gòu)。全面落實(shí)垂改要求，將有力推動(dòng)地方環(huán)保管理體制創(chuàng)新、明晰職責(zé)、完善制度、配套政策，提高環(huán)境管理的整體效能，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

生態(tài)環(huán)境關(guān)乎民生福祉、關(guān)乎民心向背。垂直管理制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是落實(shí)條塊責(zé)任，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善。作為指導(dǎo)性文件，《意見(jiàn)》對(duì)垂直管理制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、組織實(shí)施進(jìn)行了全面部署，只有準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)和精準(zhǔn)把握《意見(jiàn)》要義，才能落實(shí)好《意見(jiàn)》。

要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。從制度層面上切實(shí)解決好“4個(gè)突出問(wèn)題”，是《意見(jiàn)》編制實(shí)施的主線。通過(guò)落實(shí)并強(qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門(mén)的環(huán)保責(zé)任，開(kāi)展權(quán)威有效的環(huán)境監(jiān)察，加強(qiáng)責(zé)任追究等措施，切實(shí)解決“難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任”問(wèn)題；通過(guò)省級(jí)上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)察職能，市級(jí)統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍等措施，切實(shí)解決“難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)”問(wèn)題；通過(guò)顯著增強(qiáng)省市兩級(jí)對(duì)環(huán)境問(wèn)題統(tǒng)籌調(diào)控能力，探索設(shè)置跨流域跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)等措施，切實(shí)解決“難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求”問(wèn)題；通過(guò)統(tǒng)籌解決環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員身份編制、提高環(huán)保隊(duì)伍專業(yè)化水平等措施，切實(shí)解決“難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)”問(wèn)題。

要堅(jiān)持目標(biāo)指向。垂直管理制度改革的目的是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制?！兑庖?jiàn)》把妥善處理好條塊關(guān)系、縱橫關(guān)系，把充分調(diào)動(dòng)條塊兩方面積極性作為基本方向，既不能因改革削弱、上交地方黨委和政府環(huán)保主體責(zé)任，也不能讓地方黨委和政府權(quán)責(zé)不等、沒(méi)有手段、無(wú)法履責(zé)。在塊上注重責(zé)任清單化，落實(shí)地方黨委和政府及其相關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，并加強(qiáng)監(jiān)督檢查和責(zé)任追究；在條上規(guī)范和加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化省市縣的環(huán)保職能，強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，提高整體效能；協(xié)調(diào)處理好環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理和屬地主體責(zé)任、相關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的縱橫關(guān)系，建立健全高效協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境保護(hù)大格局。

一分部署，九分落實(shí)。我們要按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，有重點(diǎn)、有步驟、有秩序地抓好《意見(jiàn)》落實(shí)和垂直管理制度改革推進(jìn)工作。

要先行先試。垂直管理制度改革涉及面廣，各地情況差異也比較大，需要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推開(kāi)。各試點(diǎn)省份要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)指向，按照《意見(jiàn)》要求，細(xì)化、量化、實(shí)化各項(xiàng)政策措施，大膽創(chuàng)新，積累成功經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)全面改革提供示范樣本。試點(diǎn)完成后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)政策，成熟一個(gè)、備案一個(gè)、啟動(dòng)一個(gè)，盡快在全國(guó)按照新制度高效運(yùn)行。

要積極穩(wěn)妥。此次改革是地方環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制的全面改革，不僅是地方環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，還要對(duì)地方黨委政府及相關(guān)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任予以進(jìn)一步明確。各地要把思想統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來(lái)，正確對(duì)待利益格局調(diào)整，穩(wěn)妥解決改革過(guò)程中在人員安置、機(jī)構(gòu)變動(dòng)、責(zé)任落實(shí)等方面可能存在的不穩(wěn)定因素，先易后難，平穩(wěn)有序，以最小代價(jià)推動(dòng)改革完成，不留“爛尾樓”，嚴(yán)禁“翻燒餅”。

要統(tǒng)籌銜接。垂直管理是“底盤(pán)性”制度改革，其他的環(huán)保制度要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行梳理，重點(diǎn)協(xié)調(diào)好與環(huán)保督察、排污許可制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制等制度改革的銜接與配合，形成以垂直管理為核心的地方環(huán)境保護(hù)管理體制合力。同時(shí)，也要協(xié)調(diào)好與綜合行政執(zhí)法改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革等國(guó)家其他相關(guān)制度改革的銜接。

人心齊，泰山移。有黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有上下一心的共同努力，我們有信心有決心實(shí)施好《意見(jiàn)》，完成省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務(wù)，為堅(jiān)持綠色發(fā)展、建設(shè)天藍(lán)地綠水凈的美麗中國(guó)提供堅(jiān)強(qiáng)的體制保障。

（作者為環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)）