沒有必要將行政機關(guān)負責人是否出庭應(yīng)訴與是否尊重法院、是否有法治意識等畫上等號，更沒有必要機械地要求所有行政案件都強調(diào)行政機關(guān)負責人出庭。

日前，貴州省貴陽市中級人民法院公開開庭審理的一樁“民告官”案件中，貴州省副省長陳鳴明作為行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴，這是全國首例副省長出庭應(yīng)訴的行政案件。對此，各方好評如潮，紛紛“點贊”。

副省長能夠主動出庭應(yīng)訴，當然應(yīng)予肯定。從形式上來講，這進一步彰顯了行政訴訟中“官民平等”的理念，也減少了行政訴訟中“告官不見官”的質(zhì)疑。不過，如何看待行政首長出庭應(yīng)訴、如何更科學地落實“被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴”的規(guī)定，值得進一步思考。

法院開庭審理案件的核心目的，當然是查明案件事實。因此，參加庭審的，原則上應(yīng)當是有利害關(guān)系的，而且是有助于幫助法庭查明事實的人。對于一個具體的行政訴訟案件，作為被告的行政機關(guān)委派直接參與案件處理和事實調(diào)查的人出庭，自然是最容易達到法院開庭的意圖。而且，在多數(shù)情況下，并非行政級別高的人對案件事實了解的最清楚。有些時候恰恰相反，一線執(zhí)法人員可能是最了解案情的、最能把相關(guān)證據(jù)說清楚。

無法忽視的是，在許多時候，行政的科層制容易讓決策權(quán)和調(diào)查權(quán)割裂。比如一個市長依法簽署了一份行政復(fù)議決定，但是，他本人可能并未直接參與行政復(fù)議案件的審查。全程直接參與行政復(fù)議案件審查的，可能就是市政府法制辦的兩名普通工作人員，他們在充分聽取行政復(fù)議申請人、被申請人意見并進行了大量調(diào)查基礎(chǔ)上形成了初步的案件處理意見。而案件處理意見在報他們主管處長審批后，由處長提請法制辦公室分管副主任審核；法制辦公室分管副主任審核后再由主任簽發(fā)報市政府主管市長；最終，主管市長審核后再報請市長簽發(fā)最后的行政復(fù)議決定書。

當然，我們不排除市長、主管市長在簽發(fā)前也會專門對該案件進行認真調(diào)查處理，但有些情況下，他們也確實難以做到處處周全。如果當事人對行政復(fù)議決定不服，案件又訴至法院，能夠?qū)?fù)議決定書說清楚的，自然是全程參與的市政府法制辦公室的那兩名普通工作人員，市長出庭可能表明一種態(tài)度，但如果法官向市長發(fā)問，他能夠解釋清楚案件事實嗎？是值得懷疑的！現(xiàn)實中，由于行政機關(guān)負責人出庭，案件反而沒能調(diào)查清楚，以至于不得不再次開庭調(diào)查。

隨著立案登記制改革和民眾法治意識的提升，在一段時間里，行政訴訟案件大幅增長是一個趨勢。以前一個縣每年可能只有十幾起行政訴訟，今后可能會達上百起甚至更多。以前，行政復(fù)議機關(guān)維持了行政處理決定后，在行政訴訟階段并不作為被告，現(xiàn)在不管他作出了什么決定，都要作為被告，很多地方又在推行“相對集中復(fù)議權(quán)改革”，將原來分散在各部門的行政復(fù)議權(quán)力集中到一個部門行使。

有的地級市市政府每年辦理的行政復(fù)議案件已達近千件，而且案件還有集中于某幾個領(lǐng)域的規(guī)律，比如公安、土地、建設(shè)等領(lǐng)域。如果在行政訴訟中要求行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴，在實踐操作中實際上也難以做到。因此，對于行政訴訟案件，行政機關(guān)應(yīng)當履行出庭應(yīng)訴義務(wù)，對于是否應(yīng)當由行政機關(guān)負責人出庭，還是應(yīng)當實事求是。如果法庭認為某一案件必須由行政機關(guān)負責人出庭才能查清案件事實，那么，行政機關(guān)負責人應(yīng)當履行出庭義務(wù)。

長期以來，在一些地方，確實存在“告官不見官”現(xiàn)象。有的行政機關(guān)被訴至法院后，不僅不派工作人員出庭，甚至連律師也不委托。在全面推進依法治國的今天，這種現(xiàn)象必須要堅決避免。不僅要出庭應(yīng)訴，而且一定要派熟悉案情的行政機關(guān)工作人員出庭應(yīng)訴，這點應(yīng)當作為行政機關(guān)的義務(wù)反復(fù)強調(diào)，如果行政首長對案情最了解，也必須履行出庭應(yīng)訴義務(wù)。

對于拒不執(zhí)行法院生效判決的，還要堅決依法追究責任。但是，也確實沒有必要將行政機關(guān)負責人是否出庭應(yīng)訴與是否尊重法院、是否有法治意識等畫上等號，更沒有必要機械地要求所有行政案件都強調(diào)行政機關(guān)負責人出庭。不過，對法院的判決和裁定等，行政機關(guān)負責人則有義務(wù)作為第一責任人，督促有關(guān)部門和人員認真執(zhí)行。這一點，恰恰最能體現(xiàn)行政機關(guān)和首長的法治意識和對司法的尊重程度，比是否出庭應(yīng)訴更有實際意義。

□朱恒順（人大工作者）