■比治理戶籍亂象更重大的進(jìn)步是打破長期城鄉(xiāng)二元戶籍制度的藩籬

與張永航?jīng)]有戶口的境遇不同,戶籍治理的另一極端現(xiàn)象是一家有多個戶口,這些大多是通過不法途徑得來,用于謀求不法利益的,譬如在大城市用多個戶口買動輒一個單元的房子,這樣的報道過去幾年屢見報端。

近幾年,公安部門深入開展戶口登記管理清理整頓工作,2014年清理全國共注銷123萬個重復(fù)戶口,2015年又清理注銷重復(fù)戶口82.5萬個。2016年的目標(biāo)是——實現(xiàn)全國戶口和公民身份號碼準(zhǔn)確性、唯一性、權(quán)威性。

中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授王太元在接受本報專訪時表示,每個人都具有與他人相區(qū)別的身份特征、與他人相聯(lián)系的親屬關(guān)系、在某區(qū)域生活的住址信息,“無戶口”就讓實體存在的某人在制度化運行的社會中得不到體現(xiàn),不僅他人、社會和國家無法實施保護(hù)、管理、監(jiān)督,他自身也沒有辦法正常生活、合法活動、平等交往。

王太元將“黑戶”、“多戶”統(tǒng)稱為戶籍亂象。比較起13億人口,戶籍亂象工作涉及的并不是一個廣眾群體。比起“黑戶”與“多戶”的反差,中國戶籍制度面臨更普遍的是城市戶口和農(nóng)村戶口的長期二元對立。

盡管2014年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,已經(jīng)明確了取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,但這仍是一個不得不說的話題,因為真正城鄉(xiāng)一體戶籍制度還在不斷的摸索完善之中。

對于張永航的父輩而言,能夠獲得一個城鎮(zhèn)戶口那是一件異常艱難的事。張永航的叔叔長年在沈陽干工程,世紀(jì)之交的那兩年,費盡九牛二虎之力,才實現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,獲得了與城市人一樣的福利保障。再早上十幾年,村里總共就出一個“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,那時候這個指標(biāo)意味著可以拿著糧票享受糧食供應(yīng)。

2007年,隨著房地產(chǎn)開發(fā)高潮的到來,張永航一家所在村子因為地處城市近郊,開始拆遷,村里已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的村民很多又都涌動回來,謀求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”,但大多數(shù)人并沒有獲得成功,反倒是戶口還在村里的人家“多分了三五套”。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度,是計劃經(jīng)濟(jì)帶給中國的一個印記。早在新中國成立初期,就分別頒布了《城市戶口管理暫行條例》對城市戶口進(jìn)行管理,同時也建立起了農(nóng)村戶口登記制度。從此,城里人吃上了供應(yīng)糧,過上了醫(yī)療教育等社會保障較為完備的生活,而農(nóng)村里的中國人吃的是自己的口糧,社會保障各項福利很少。

城市就是城市,農(nóng)村就是農(nóng)村。

1979年之前,除了上級組織調(diào)動所屬人員之外,其他人的遷徙流動,幾乎都要經(jīng)歷全面申請、嚴(yán)格審查的行政審批。“這種管控格局與管理模式,既不是公眾所需要和愿意的,也不是管理者所需要和愿意的,但卻是在短缺條件下普遍實施的計劃經(jīng)濟(jì)所需要和長期堅持的?！蓖跆f。

漫長的農(nóng)業(yè)文明社會,戶口給中國農(nóng)民帶來的是穩(wěn)定的家園,帶給國家的則是穩(wěn)定的稅負(fù)。早在春秋戰(zhàn)國時期,忙于征戰(zhàn)的各霸各雄就開始采用“編戶”、“定籍”的辦法,主要目的是為了斂稅和征兵,同時避免人口無序流動帶來的內(nèi)部管控風(fēng)險。后來幾次大的變法變革,戶籍制度也都是重要內(nèi)容———商鞅變法首創(chuàng)“什伍連坐”,提出“使民無得擅徙”;王安石變法開創(chuàng)保甲,目的同樣是為了穩(wěn)定稅賦、民足兵廣。

在西方,進(jìn)入近代社會之前,國家甚至民族的概念,都不是一個人身份的標(biāo)簽,所以也談不上戶籍,很多歐洲人只知道自己是某某領(lǐng)主的臣民,交給他土地上的收益,為他出征、為他耕種。

因此,古今對照、中西對比,都很難給從農(nóng)業(yè)社會逐步走進(jìn)全面小康的中國一個有關(guān)戶籍改革的鏡鑒。摸著石頭過河,堅持問題導(dǎo)向,既是必然的探索,又是聰明的選擇。

王太元認(rèn)為,戶籍既是國家建立的途徑與標(biāo)志,又是國家存續(xù)的前提與基礎(chǔ),之前甚囂塵上的“廢除戶籍制度”說法毫無道理。

隨著改革開放以來進(jìn)城務(wù)工人員的大規(guī)模流動,以及后來城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快,二元體制的弊端顯露無余——依靠農(nóng)民工建設(shè)和運轉(zhuǎn)的城市給不了他們戶口,也給不了相應(yīng)的福利保障;越來越空心化的農(nóng)村失去了他們最有勞動能力的群體,日益顯著的不平等待遇,讓城鄉(xiāng)戶口的價值剪刀差越來越大,給經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定帶來了深層次矛盾。

“在現(xiàn)代國家,國民的唯一身份標(biāo)識是‘公民’。戶籍改革的本質(zhì),是取消‘身份’限制,打破城鄉(xiāng)分割的‘身份’二元結(jié)構(gòu),以統(tǒng)一的公民資格實施國民待遇。”學(xué)者秦德君認(rèn)為,這是從身份社會邁向國民社會的必由之路。

十多年前,有一篇文章說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的不平等待遇有40多種。如今,隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入已經(jīng)消失了很多,像布票、糧票這樣的供給不平等已經(jīng)不存在,但是勞動人事制度、教育制度、社會保障制度等成為殘余的“糧票”。

時至今日,一方面部分層級、行業(yè)、區(qū)域、群體以前超值享受的計劃經(jīng)濟(jì)“包福利”逐步消除,城鎮(zhèn)戶籍、居民身份的附著利益日漸攤薄;另一方面,部分層級、行業(yè)、區(qū)域、群體以前無緣獲得的市場經(jīng)濟(jì)體制下的公共服務(wù)逐步健全,鄉(xiāng)村戶籍、農(nóng)民身份的合法權(quán)益日漸增厚。

一薄一厚之間,社會在趨于公平,而制度改革的步伐明顯慢了。

深化改革,刻不容緩。