落戶政策帶來的真正觸動不僅在戶口管理這一側(cè)的改革，而且在另一側(cè)的公共服務(wù)、福利和權(quán)益體制的改革

葛道順

中央經(jīng)濟工作會議提出，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶。如何落實中央經(jīng)濟工作會議精神，以及國務(wù)院較早提出的戶籍制度改革的具體方案，是一個重要課題。

長期以來，戶籍制度捆綁了太多的服務(wù)和福利功能，成為城鄉(xiāng)之間難以逾越的壁壘。據(jù)調(diào)查，與戶籍制度掛鉤的個人權(quán)利有20多項，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會保障、津貼補貼等各個方面，甚至包括義務(wù)兵退役安置政策和交通事故人身損害賠償?shù)?。不僅如此，一些政策還限制了農(nóng)民對居住地點和工作的選擇權(quán)，農(nóng)民不得不在低收入職業(yè)和低收入地區(qū)工作，造成了城鄉(xiāng)居民在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面初始條件的不公平。

從起源上看，戶籍制度并不必然具有這種分割功能。我國第一部戶口登記條例將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，戶籍只有人口統(tǒng)計和遷移登記兩項功能，沒有條款規(guī)定不同的戶籍人口享有不同的權(quán)利和待遇。戶籍制度的附加功能，是在后來的城市公共服務(wù)供給制中逐步形成的，比如教育部門要求上學以戶籍為依托，勞動與社會保障相關(guān)部門要求就業(yè)和社會保障以戶籍為區(qū)隔，等等，導(dǎo)致戶籍制度走樣變形。

改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的實踐，沖擊了原本固化的按戶籍管理模式。在大多數(shù)中小城市，農(nóng)民早已可以自由進入工作并居住。市場選擇了農(nóng)民進城，農(nóng)民有了合法正當?shù)淖∷匀挥袡?quán)在就業(yè)地落戶，但難題是如何保證落戶后同等享受城市的公共服務(wù)、獲得有關(guān)權(quán)利及利益。允許非戶籍人口在就業(yè)地落戶，不是簡單的農(nóng)轉(zhuǎn)非問題，而是公共服務(wù)側(cè)的改革和供給。所謂公共服務(wù)側(cè)改革，核心是逐步取消各類公共服務(wù)、福利以及相關(guān)權(quán)利與戶籍掛鉤的做法，建立面向全體公民的統(tǒng)一的公共服務(wù)等制度，從而保證新落戶的家庭沒有區(qū)別地享受同等公共服務(wù)。

公共服務(wù)側(cè)改革可以按照小、中、大城市逐步推進，不需要承擔整體即刻轉(zhuǎn)變戶口身份的巨額成本。首先是開放小城鎮(zhèn)和一批中等城市，允許外來務(wù)工者就地自由落戶，同時進行公共服務(wù)壓力測試、改革和強化供給。取得經(jīng)驗后，向其他小、中城市有條件鋪開。實際上，有一些公共服務(wù)已經(jīng)經(jīng)受了這種壓力測試，比如大、中城市的醫(yī)院門診制度早就不區(qū)分戶籍，任何類型的身份證件都可以掛號并獲得診療服務(wù)。結(jié)合醫(yī)療保險制度的改革，整個醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可以率先完成公共服務(wù)側(cè)的改革。同樣，教育、勞動、社會保障等公共服務(wù)可以各自相機而動，經(jīng)由小、中城市試點推進，逐步實現(xiàn)供給側(cè)的改革和重組，從而為非戶籍人口在就業(yè)地落戶提供廣泛基礎(chǔ)條件。

落實中央經(jīng)濟工作會議精神和具體措施，要以新思路引導(dǎo)新行動。落戶政策帶來的真正觸動不僅在戶口管理這一側(cè)的改革，而且在另一側(cè)的公共服務(wù)、福利和權(quán)益體制的改革。做好公共服務(wù)側(cè)改革，戶籍制度將回歸其人口登記、統(tǒng)計的原始職能。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶的實現(xiàn)，將極大促進各類戶籍人口的社會流動，反過來又將促進公共服務(wù)產(chǎn)品的擴大化和豐富化，從而為全面建成小康社會提供“流動紅利”。

（作者為中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）