編者的話

　　食品安全早已不是一個(gè)新鮮話題,各種關(guān)于食品安全的風(fēng)波似乎未曾有停歇。面對(duì)食品安全嚴(yán)峻形勢(shì),有人提出要完善法律監(jiān)督體系,于是,我們修訂了食品安全法。如今,新法實(shí)施將滿兩個(gè)月,而根據(jù)最新消息,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局副局長(zhǎng)滕佳材近日透露,總局正會(huì)同有關(guān)部門起草食品安全法實(shí)施條例,盡快建立健全與新法相適應(yīng)的食品安全法律法規(guī)體系。

　　然而,從社會(huì)實(shí)際來看,消費(fèi)者對(duì)食品安全仍然存有疑慮,甚至出現(xiàn)了“高價(jià)買安全”的現(xiàn)象。我們希望通過這樣一組報(bào)道,讓食品安全的立法者以及執(zhí)法者更加了解消費(fèi)者的食品焦慮,也讓從事食品行業(yè)的人能夠切實(shí)做到自律。

　　對(duì)話動(dòng)機(jī)

　　對(duì)話人　　修訂后的食品安全法實(shí)施即將滿兩個(gè)月,新法的作用幾何?目前尚沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)。不過,從社會(huì)實(shí)際來看,不少消費(fèi)者對(duì)食品安全仍持不信任的態(tài)度。一些消費(fèi)者通過各種渠道尋找自認(rèn)為安全的食品,試圖逃避不被信任的日常食品供應(yīng)系統(tǒng)。這種近乎偏執(zhí)的做法真能解決食品安全問題嗎?怎樣才能重建消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心?帶著這些問號(hào),《法制日?qǐng)?bào)》記者與業(yè)內(nèi)專家展開了對(duì)話。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)　　　　　　　　　　　　　　　　　鄭風(fēng)田

　　南開大學(xué)法學(xué)院教授　　　　　　　宋華琳

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院副教授　　　　　　　　　　　　　　　　朱　毅

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者　　　　　　　　　趙　麗

　　《法制日?qǐng)?bào)》實(shí)習(xí)生　　　　　　　　王　坤

　　食品安全已有較大改觀

　　記者:“民以食為天,食以安為先”。然而,近年來,我們的食品安全成為十分敏感的問題,只要一有案例曝光,必定產(chǎn)生波及效應(yīng),一方面危及食品行業(yè),另一方面也嚴(yán)重危害人民群眾的身體健康,傷害了消費(fèi)者的信心,加劇了人們對(duì)于食品安全的不信任感。在我們的調(diào)查走訪中,很多消費(fèi)者尤其是父母,他們對(duì)孩子的食品都是千挑萬選,甚至是高價(jià)買安全,自稱“食品安全焦慮者”。

　　朱毅:公眾對(duì)食品安全的焦慮是一種集體焦慮。公眾對(duì)食品安全的感受和食品安全的實(shí)際狀況之間并不是同步的,會(huì)有一些滯后和偏頗。

　　目前來看,我國(guó)的食品安全已經(jīng)達(dá)到一個(gè)相當(dāng)好的狀態(tài),這是毋庸置疑的。不管是從國(guó)際橫向比較,還是從中國(guó)的發(fā)展縱向比,都有很大進(jìn)步。

　　但是,發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全狀況幾乎不存在城鄉(xiāng)差距。我國(guó)城鄉(xiāng)還是二元化結(jié)構(gòu),所以城鄉(xiāng)之間的食品安全狀況目前仍存在很大差距,應(yīng)該在農(nóng)村、城鄉(xiāng)接合部、城中村下大力氣去抓食品安全問題。這是目前我國(guó)食品安全方面一個(gè)非常重要的問題。

　　記者:其實(shí),這些“焦慮”的父母?jìng)円仓绹?guó)家對(duì)食品安全的重視,但不論是新食品安全法的實(shí)施還是各項(xiàng)針對(duì)性工作,似乎并未減輕這些“焦慮”父母的不信任感。

　　鄭風(fēng)田:現(xiàn)狀是有一個(gè)鴻溝。相關(guān)部門說抽檢合格率很高,但是隔三差五就會(huì)有食品安全事件爆發(fā)。食品安全事件會(huì)產(chǎn)生一個(gè)恐慌效應(yīng),所謂恐慌效應(yīng),就是一旦出現(xiàn)了一起事件,大家對(duì)其他的都不信任了。所以,這個(gè)問題要解決需要一個(gè)很漫長(zhǎng)的過程。消費(fèi)者的顧慮和政府抽檢之間有鴻溝。

　　消費(fèi)者對(duì)食品安全的焦慮是一部法律解決不了的。法律出臺(tái)后,還有執(zhí)行、處罰等問題,沒有五六年的時(shí)間,效果很難顯現(xiàn)出來。消費(fèi)者的信心一旦喪失以后,恢復(fù)起來本來就是一個(gè)很漫長(zhǎng)的過程。這兩個(gè)沒有必然的聯(lián)系,不能說法律出臺(tái)了,消費(fèi)者就沒有顧慮了。

　　朱毅:消費(fèi)者要調(diào)整對(duì)新食品安全法的心理期待值。媒體首先要調(diào)整,公眾也要調(diào)整。調(diào)整媒體的宣傳,調(diào)整公眾的認(rèn)知,過高的不切實(shí)際的心理期待值可能對(duì)新食品安全法的實(shí)施不好,也不利于它的穩(wěn)步推進(jìn)。

　　法律很先進(jìn)落實(shí)有難題

　　記者:的確,一系列食品安全事件發(fā)生后,消費(fèi)者不約而同地將目光集中到實(shí)施即將滿兩個(gè)月的新食品安全法上。新食品安全法對(duì)于提高食品安全度,提高消費(fèi)者的食品消費(fèi)信心,消除食品安全隱患,都起到了積極的規(guī)范、推動(dòng)和保障作用。但是,一部食品安全法并不是萬能的,因?yàn)榉蛇€是要靠執(zhí)法機(jī)關(guān)去執(zhí)法,靠企業(yè)家去遵守,靠消費(fèi)者依法去維權(quán),法律出臺(tái)之后的故事會(huì)比食品安全法本身的修改更加豐富。

　　朱毅:這部法律實(shí)施即將兩個(gè)月,帶來了很多變化。

　　在震懾不法經(jīng)營(yíng)方面,亮點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。以前這塊完全是監(jiān)管盲區(qū),這兩個(gè)月相關(guān)部門緊鑼密鼓實(shí)施行動(dòng),比如外賣APP治理等。

　　在實(shí)施過程中,也的確遇到一些問題,首先是配套制度的不完善。新食品安全法是一個(gè)初步框架,若沒有細(xì)則,執(zhí)法過程中很難去操作和把握。國(guó)家現(xiàn)在也在制定很多新的配套設(shè)施,同時(shí)也要求地方在明年10月之前出臺(tái)相應(yīng)的地方規(guī)章制度以及管理辦法。

　　還有就是法律間的關(guān)系沒有理順。目前只有一部食品安全法出臺(tái),其余的諸如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法等相關(guān)法律法規(guī)和新食品安全法之間如何銜接等,存在沖突和漏洞,下一步要注意整體法律制度協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

　　還有執(zhí)法的問題。我們的法律很先進(jìn)了,但是在具體執(zhí)行過程中還面臨取證難、檢測(cè)難、責(zé)任認(rèn)定難等問題,這些難題還是比較難解決的。對(duì)于消費(fèi)者來說,這些問題不解決,會(huì)導(dǎo)致他們產(chǎn)生焦慮。對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來說,他們會(huì)覺得新食品安全法使他們背了很大包袱,可能會(huì)有消費(fèi)者過度維權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生,這給職業(yè)打假人更多的空間,也在一定程度上挫傷了食品安全企業(yè)的生產(chǎn)積極性。

　　宋華琳:法律頒布是一個(gè)方面,實(shí)施又是一個(gè)問題。我們看到新的食品安全法在很多方面都是有所創(chuàng)新的,全程監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制、預(yù)防原則、社會(huì)共治等,現(xiàn)在考慮的應(yīng)該是怎么去監(jiān)管,怎么去發(fā)揮社會(huì)各個(gè)主體的作用。

　　法律規(guī)定的很好,就要求政府、企業(yè)、媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者形成一個(gè)社會(huì)共治的局面。這樣一個(gè)局面形成需要一個(gè)過程。因?yàn)槭称钒踩珕栴},政府加強(qiáng)監(jiān)管、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一方面,企業(yè)責(zé)任也是一方面,怎么讓企業(yè)真正成為食品安全的第一責(zé)任人,行業(yè)協(xié)會(huì)的自律、企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量管理等都是需要考慮的。我們現(xiàn)在不能只靠政府,不能只靠企業(yè),還要靠媒體的輿論監(jiān)督,靠消費(fèi)者協(xié)會(huì),靠社會(huì)共治。新食品安全法增加了很多比較嚴(yán)格的規(guī)定,執(zhí)法也要執(zhí)法必嚴(yán),發(fā)揮法律的威懾作用。

　　從嚴(yán)監(jiān)管更需源頭治理

　　記者:治理食品安全頑疾要靠“重典治亂”,這已經(jīng)成為監(jiān)管部門自上而下較為一致的思路。新食品安全法第九章“法律責(zé)任”中的很多條款和第四章“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”相對(duì)應(yīng)。行為規(guī)范與懲罰是一體兩面,法律責(zé)任相當(dāng)于新食品安全法的牙齒。不過,目前有人提出,“重典治亂”是否能達(dá)到預(yù)期仍待商榷。

　　鄭風(fēng)田:在我看來,只有強(qiáng)有力的懲罰才能起到警示作用。

　　朱毅:從犯罪心理學(xué)的角度來說,違法、犯罪一次,即使懲罰力度比較小,只要是不可避免被抓,震懾力就會(huì)大一些。相反,懲罰即使很重,可被抓的概率并非不可避免,這樣的震懾力還不如前者。

　　我們現(xiàn)在的可避免性太大,漏網(wǎng)之魚遍地都是。所以我想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)就是不可避免性,就像酒駕一樣,不管你喝多少,幾乎就沒有漏網(wǎng)之魚,這樣的震懾力就大一點(diǎn)。

　　宋華琳:新食品安全法實(shí)施后,給了監(jiān)管者很大的自由裁量權(quán),罰款的上限和下限有很大差距。新法規(guī)定的懲罰是很嚴(yán)厲的,那么在基層的執(zhí)法中,是不是就按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來罰款?是不是下得了手?也是值得考慮的。

　　在這樣的情況下,企業(yè)就會(huì)有僥幸心理,他們會(huì)認(rèn)為,有可能抓不住,即使抓住也不會(huì)像法律上限那么嚴(yán)重。

　　對(duì)于“重典治亂”的效果的確有待觀察。我認(rèn)為,剛?cè)嵯酀?jì)、恩威并施比較好。恩和威并重,相關(guān)部門可以采取更多靈活的措施來進(jìn)行監(jiān)管,比如食品召回、違法信息披露、風(fēng)險(xiǎn)警示以及餐飲企業(yè)在用的企業(yè)信用評(píng)級(jí)、違法公報(bào)等,發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用,要用一些新方式來實(shí)現(xiàn)透明監(jiān)管、智慧監(jiān)管。

　　記者:的確,在食品安全問題上,很多人對(duì)職能部門的監(jiān)管寄予了無限希望。

　　據(jù)我們了解,以前,“許多食品出問題,就在監(jiān)管部門的眼皮子底下,有的還持續(xù)了好幾年”。我國(guó)以前對(duì)食品的監(jiān)管采取的是分段管理的方法。質(zhì)監(jiān)局是管廠門以內(nèi)的,工商局是管進(jìn)了市場(chǎng)以后的。這種做法就像家長(zhǎng)管孩子,爸爸負(fù)責(zé)管腦袋,媽媽負(fù)責(zé)管肚子,爺爺負(fù)責(zé)管腿,結(jié)果是管不好。

　　朱毅:“九龍治水”已成為過去式,現(xiàn)在是“一龍當(dāng)家”,這也是新食品安全法的一個(gè)亮點(diǎn)。以前監(jiān)管存在的問題就是相互推諉、踢皮球?，F(xiàn)在新的食品安全法讓你知道,出了事,你要去找誰,搞清楚了主體,就沒有人推諉了。這是非常大的進(jìn)步。

　　不過我們也知道獨(dú)木不成林,治理食品安全問題,也需要很多部門的合作。

　　鄭風(fēng)田:這種管理方法目前有改變,但還不是很徹底。因?yàn)樵搭^還沒有囊括進(jìn)去,源頭還放在農(nóng)業(yè)部管理。眾所周知,源頭是最重要的,如果源頭有問題,后面怎么加工也沒用。源頭管理放在農(nóng)業(yè)部門,但農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管力度還很弱,對(duì)小農(nóng)戶的監(jiān)管存在問題。

　　食安法律體系需全覆蓋

　　記者:公眾更為關(guān)注監(jiān)管不力的問題是否能得到解決。比如,有時(shí)明明知道有問題但因?yàn)楸O(jiān)管力量不夠或?qū)ΡO(jiān)管對(duì)象不熟悉等種種原因,造成了監(jiān)管部門不作為。另外,監(jiān)管部門的利益與被監(jiān)管對(duì)象掛鉤也導(dǎo)致監(jiān)管流于形式。

　　鄭風(fēng)田:我覺得可能會(huì)有好轉(zhuǎn),但是別期望一下能改了。任何一個(gè)法律都是一個(gè)漸進(jìn)的過程,而且食品安全還涉及到方方面面。

　　朱毅:監(jiān)管力量不夠?qū)儆谟布矫娴膯栴},對(duì)監(jiān)管對(duì)象的不熟悉屬于軟件方面的問題。軟硬件方面我們目前都存在問題,但是法律一出來也不可能說立刻就解決,技術(shù)裝備和人員素質(zhì)的提高都是需要時(shí)間的。

　　食品安全法要想遏制企業(yè)的不誠(chéng)信問題,關(guān)鍵在于有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,關(guān)鍵在于執(zhí)法的主體,尤其是基層部門。當(dāng)務(wù)之急是提高基層執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)和生存狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位等。

　　宋華琳:監(jiān)管隊(duì)伍是需要改進(jìn)的。2013年食品藥品監(jiān)督管理總局成立以后,很多地方就把工商質(zhì)監(jiān)成建制的劃到了食藥監(jiān)隊(duì)伍,人員是有所增加,下一步還是要提高他們的專業(yè)化水平,畢竟食品藥品監(jiān)督是很專業(yè)的。其實(shí)我們也應(yīng)該考慮轉(zhuǎn)換方式,發(fā)揮社會(huì)共治的作用,不光行政監(jiān)管,還要發(fā)揮民事刑事追責(zé)這種事后監(jiān)管方式。

　　記者:11月初,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局副局長(zhǎng)滕佳材在第十三屆中國(guó)食品安全年會(huì)上表示,總局正會(huì)同有關(guān)部門起草食品安全法實(shí)施條例,盡快建立健全與新法相適應(yīng)的食品安全法律法規(guī)體系。實(shí)施條例有哪些涉及的內(nèi)容,會(huì)為進(jìn)一步保障食品安全提供幫助?

　　鄭風(fēng)田:條例要更多地涉及執(zhí)行部門,也要制定一些可執(zhí)行的規(guī)定,包括具體問題怎么執(zhí)行等。

　　一個(gè)健全的與新法相適應(yīng)的食品安全法律法規(guī)體系要做到全覆蓋?，F(xiàn)在,源頭沒有覆蓋,源頭之后就是加工、銷售、餐桌等,要涉及到監(jiān)管人員的職責(zé)、企業(yè)違法的處罰、各種各樣的宣傳培訓(xùn),不能對(duì)犯錯(cuò)的企業(yè)抓了就完了,你還要告訴他怎樣才能不犯錯(cuò),不犯錯(cuò)才是最重要的。

　　宋華琳:我個(gè)人覺得實(shí)施條例可能是對(duì)食品安全法的具體化、詳寫?？偟母杏X就是讓食安法可操作,同時(shí)要實(shí)現(xiàn)全過程無遺漏,包括食品生產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、生產(chǎn)監(jiān)測(cè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、進(jìn)出口、安全事故處置等各個(gè)環(huán)節(jié)。