備案審查基本確立

　　濫發(fā)的“紅頭文件”已經(jīng)成為侵犯公民合法權(quán)利的“黑手”，但從實(shí)際國情以及現(xiàn)行行政體制的角度出發(fā)，完全取消“紅頭文件”并不現(xiàn)實(shí)。如何才能規(guī)范和管理好“紅頭文件”，使之在法律的框架內(nèi)發(fā)揮好規(guī)范性文件應(yīng)有的作用，而不至于錯(cuò)位、越權(quán)？除了從制定文件的源頭治理外，發(fā)揮好備案審查的制度優(yōu)勢也是重要途徑。

　　近年來，隨著法治政府的不斷建設(shè)，“法無授權(quán)不可為”正成為政府行政的基本理念，而長期被公眾詬病、認(rèn)為“于法無據(jù)”的“紅頭文件”也首當(dāng)其沖，全國各地紛紛清理廢止“紅頭文件”。重慶清理規(guī)范性文件1874件，其中現(xiàn)行有效1187件，廢止687件；寧夏對現(xiàn)行有效的171件地方性法規(guī)、160件政府規(guī)章和344件規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，廢止“紅頭文件”1300余件；廣東省中山市廢止1501件，修改304件行政文件，建立起行政文件正面清單……

　　今年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃》，其中明確要求，要切實(shí)加強(qiáng)對“紅頭文件”的監(jiān)督管理，逐步減少行政規(guī)范性文件。凡是直接影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，原則上都要由法律法規(guī)作出規(guī)定。制定法律法規(guī)條件還不成熟、確需制定規(guī)范性文件的，要符合法律法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)決定、命令的規(guī)定，并公開征求意見。要切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這無疑為“紅頭文件”的清理工作又加上了重重的砝碼。

　　“治理‘紅頭文件’亂象，清理只是一方面，補(bǔ)齊監(jiān)督缺位、加強(qiáng)監(jiān)督力度才是治本之策。”姜明安說。早在2001年12月，國務(wù)院就公布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，2004年3月又發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確要求：對報(bào)送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。目前，已經(jīng)基本形成省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))“四級政府、三級備案”的體制框架，實(shí)現(xiàn)了縣級以上地方各級政府對其所屬工作部門和下級政府的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督。但是，由于備案審查的文件多、人手少，與“紅頭文件”無切身利益關(guān)系，缺乏“摳問題”的積極性，發(fā)現(xiàn)問題幾率較小，糾錯(cuò)力度打折扣等原因，導(dǎo)致備案審查制度并未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，“紅頭文件”亂象雖有所遏制，但并未根除。

　　黨的十八屆四中全會提出，要加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。這無疑為清理和規(guī)范“紅頭文件”作出了頂層設(shè)計(jì)。而解決亂象的關(guān)鍵，不僅在于完善工作機(jī)制、健全監(jiān)督制度，更在于強(qiáng)化法治思維和法治方式在行政行為的指導(dǎo)性作用，將違法的可能消滅在萌芽狀態(tài)。記者 彭 波