明確功能定位　改革大勢所趨

　　由中國人民銀行會同有關單位提出的國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行這三大政策性銀行改革實施總體方案，日前已獲國務院批準。批復的方案確立了中國政策性銀行改革和運營的基本框架和思路，而改革中的關鍵點，如機構的定位、政策性和自營性業(yè)務的劃分以及資本金約束指標等也一一浮出水面。

　　警惕　防范兩類業(yè)務風險相互傳導

　　為了將商業(yè)性金融和政策性金融區(qū)別開來，借鑒成熟國家的經驗，我國于1994年組建了三家政策性銀行。政策性銀行在中國已經經歷了逾20年的發(fā)展歷程，三家銀行最初的定位都是單純做政策性業(yè)務，不過，在多年的發(fā)展歷程中，三家銀行都不同程度地涉足了自營性業(yè)務。此次國務院批復的方案要求，三家銀行要進一步厘清自營性業(yè)務和政策性業(yè)務的邊界，防止風險相互傳遞。

　　批復文件顯示，中國進出口銀行要“堅持以政策性業(yè)務為主體，合理界定業(yè)務范圍，明確風險補償機制”；農發(fā)行要“通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制”。

　　據《經濟參考報》記者了解，具體而言，對于進出口銀行而言，厘清政策性業(yè)務和自營性業(yè)務的邊界是當務之急，而對于自營性業(yè)務和政策性業(yè)務界定相對明晰的農發(fā)行，改革方案則對其新增的自營性業(yè)務和政策性業(yè)務之間的比例提出了明確要求。

　　另據媒體報道，農發(fā)行實行分賬管理，商業(yè)性業(yè)務比例和政策性業(yè)務比例為三七分，即商業(yè)性業(yè)務占信貸總規(guī)模的30%，政策性業(yè)務占70%。

　　一位在農發(fā)行工作多年的人士向《經濟參考報》記者介紹，在銀行建立初期，其業(yè)務全部是收購糧棉油儲備這樣的政策性業(yè)務，不過在2004年之后，為了擴大自身較小的業(yè)務量，農發(fā)行陸續(xù)向監(jiān)管部門申請開展了一些新業(yè)務。“這些業(yè)務包括基礎設施建設貸款、農業(yè)科技貸款、農業(yè)產業(yè)化和農村企業(yè)貸款等，不過，這部分業(yè)務的風險是銀行自擔的。”該人士表示，由于前幾年其自營商業(yè)性業(yè)務不良率抬升，其業(yè)務發(fā)展速度在近兩年也有所放緩。

　　“外界也擔心如果自營性和政策性兩塊業(yè)務不能完全分開，風險可能會相互傳遞，比如把有盈利的都算作自營性業(yè)務，而虧損的業(yè)務都算作政策性業(yè)務，由財政承擔風險。”他說。不過他也表示，兩者在貸款科目上分開比較容易，但是在成本核算上徹底分賬并不容易，因為吸收資金的來源和相關經辦人員是不能“被分開”的，因此，落實政策還有很多工作要做。

　　方向　不同業(yè)務資本金管理將有差異

　　政策性銀行未來將接受更為嚴格的資本金監(jiān)管要求。此次批復方案對國開行提出“合理補充資本金，強化資本約束機制”的要求，對進出口銀行提出“提升資本實力，建立資本充足率約束機制”的要求，對農發(fā)行提出“確立以資本充足率為核心的約束機制”的要求。

　　可以查詢到的官方數據顯示，截至2013年末，國開行的資本充足率水平達11%以上。不過，進出口銀行和農發(fā)行在其2013年年報中并未披露其資本充足率水平。一位業(yè)內人士對記者表示，以農發(fā)行為例，自1994年國家出資200億元成立農發(fā)行以來，此后其再未通過任何渠道補充過資本，可是其資產規(guī)模已經成倍擴張，因此，由此測算，其資本充足率水平應該是很低的。“對于政策性銀行是否要接受資本監(jiān)管一直存在爭議，之前在監(jiān)管上一直使用的是信貸規(guī)模控制的方式。”該人士說。

　　對外經貿大學教授丁志杰表示，三家政策性銀行除了政策性業(yè)務之外都有自營性業(yè)務，有一些和政策性業(yè)務關系不大，也面臨著和商業(yè)性銀行一樣的風險，對政策性銀行資本充足進行監(jiān)管十分必要，這是保障經營安全、防范金融風險的重要手段。

　　業(yè)內專家也表示，未來，補充資本的渠道可能會集中在利潤留存和財政出資等渠道。一位銀行業(yè)分析師表示，政策性銀行資本充足率達標應該不存在技術難題，政策性銀行目前的資產狀況比起上一輪改革前的國有四大銀行要好很多。

　　另據記者了解，三大銀行的資本充足率將統(tǒng)一按照10.5%的標準實施，而未來若銀行達到系統(tǒng)性重要銀行的水平，則有可能參照商業(yè)銀行目前的監(jiān)管指標，將資本充足率標準要求進一步提升1個百分點，達到11.5%的水平。

　　“表面上看，該資本充足率水平和商業(yè)銀行是一致的，但是在內部具體的計算和處理上還是和商業(yè)銀行會有所不同，在具體操作上將體現政策性業(yè)務和自營性業(yè)務的差異性，也就是說，因為政策性業(yè)務有財政資金兜底，因此，在計算和其相關的風險資產時，權重就會相對較低。”丁志杰說。

　　效用　助推穩(wěn)增長調結構

　　業(yè)內人士分析指出，當前，我國經濟下行壓力增大。為了盡快適應經濟新常態(tài)，國家推出了一系列具有重大戰(zhàn)略意義的發(fā)展項目，包括加大結構性改革力度，加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，建設“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶以及新型城鎮(zhèn)化等重要戰(zhàn)略。實際上，想要順利推動這些項目的實施，開發(fā)性金融和政策性金融無疑是其中的先導性力量，可以起到撬動社會資本的牽引作用。因此，在這個時期劃定政策性銀行改革框架，意義巨大。

　　另外，值得注意的是，在過去21年的發(fā)展歷程中，三家政策性銀行在借鑒國際經驗的同時，也探索出了具有自身特色的發(fā)展路徑。而此次改革方案則進一步肯定這方面的實踐，并進一步明確了商業(yè)性金融機構、開發(fā)性金融機構和政策性金融機構之間的差異性。

　　“學術界一般認為開發(fā)性金融是政策性金融的一種，只是業(yè)務領域和方式有差別，不過在這些年的實踐中，盡管在邊界上仍存在模糊地帶，但開發(fā)性金融和政策性金融還是形成了一些差別。改革方案中差異化定位的提出正是基于現實做出的調整和改變。”丁志杰表示。他說，開發(fā)性金融和政策性金融的區(qū)別之一在于財政是否兜底?；蛘哒f，對于政策性銀行的政策性業(yè)務，國家財政是要補貼的。

　　國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦在接受記者采訪時表示，開發(fā)性金融機構具有準政府性質，主要特征是服務國家戰(zhàn)略、依托國家信用支持、市場運作、保本微利。他說，與傳統(tǒng)政策性金融相比而言，開發(fā)性金融是傳統(tǒng)政策性金融的深化與發(fā)展。如在資金運作上，傳統(tǒng)政策性金融著眼于社會效益，不追求自身業(yè)績，依靠政府預算和補貼支持；開發(fā)性金融要求資金回流和安全，按市場原理和市場化原則運作，強調支持發(fā)展與防范風險并重，注重資產質量和整體財務可持續(xù)，提高了機構可持續(xù)發(fā)展的能力。在項目開發(fā)上，傳統(tǒng)政策性金融按行政指令配置資源，依靠補貼進行運作；開發(fā)性金融除少量國家指令項目外，絕大部分項目由開發(fā)性金融機構根據國家戰(zhàn)略政策導向面向市場自主開發(fā)，體現了國家戰(zhàn)略金融運作。

　　丁志杰也表示，開發(fā)性金融比一般政策性銀行投資周期更長，能承擔的風險更高。國開行在這方面已經積累了豐富經驗，希望其能在配合未來“一帶一路”等國家建設發(fā)展戰(zhàn)略上起到更多積極作用。