專欄

　　立法是利益交鋒、權(quán)力博弈和公眾參與的過程。哪怕力度較小，也能在一定程度上幫助地方城市的主政者、人大代表和普通民眾提高政治權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)代意識(shí)。

　　立法法十五年來首次大修。修訂之后，全國所有設(shè)區(qū)的城市都將擁有地方立法權(quán)，這意味著原來僅限于少數(shù)較大城市的立法權(quán)，將擴(kuò)張到全國。這種中央和地方在立法權(quán)力關(guān)系上的變化，引發(fā)了一些爭議。

　　地方立法擴(kuò)權(quán)，更多地方人大將“激活”

　　“地方濫權(quán)”是當(dāng)代中國法治領(lǐng)域的常見話語。一些諸如征地、投資、行政性壟斷等針對(duì)地方政府的“維權(quán)”案件，根源大多在于地方政府以紅頭文件或是其他規(guī)范性文件的形式，發(fā)布有違上層法律法規(guī)的決定。因而一些人認(rèn)為，此時(shí)放開地方立法權(quán)，可能會(huì)使地方濫權(quán)變本加厲。

　　也有一些人認(rèn)為，立法法雖然擴(kuò)大了享有地方立法權(quán)的城市范圍，但同時(shí)也規(guī)范和限制了地方立法權(quán)的行使，因此可能是剎住地方濫權(quán)的一大契機(jī)。還有人認(rèn)為，擴(kuò)權(quán)還可以使更多城市參與到“改革探路者”的隊(duì)列中來，為改革尋找更多出路。擴(kuò)權(quán)還可以使地方城市能夠主動(dòng)應(yīng)對(duì)一些缺少法律法規(guī)依據(jù)，卻又必需處理的事項(xiàng)，例如城管、環(huán)保等關(guān)系到民生的事務(wù)。

　　除這些討論較多的好處以外，一個(gè)較少討論的好處是：擴(kuò)張地方立法權(quán)實(shí)際上對(duì)中國的政治生活具有深遠(yuǎn)意義——更多城市的人大將被“激活”。擴(kuò)權(quán)之前，大部分地市級(jí)的人大雖然性質(zhì)上是立法機(jī)關(guān)，但實(shí)際上除了參與上層人大的立法咨詢以外，幾乎沒有其他立法實(shí)踐。假如地方人大沒有立法權(quán)，他們發(fā)揮政治功能的空間就比較小。他們或許能夠通過選舉、監(jiān)督、質(zhì)詢等其他人大功能牽制政府機(jī)關(guān)，但這些功能畢竟很容易走向形式化。

　　當(dāng)然有人會(huì)說，地方政府行使地方立法權(quán)不一定非得通過人大制定地方法規(guī)，完全可以撇開人大，制定政府規(guī)章。奧妙不在于《立法法》，而在于《行政許可法》。作為政府最主要的權(quán)力形式，近年修訂的《行政許可法》規(guī)定地方政府要增設(shè)行政許可事項(xiàng)的，必須制定地方法規(guī)。這部法律使各地方人大相對(duì)政府的政治地位有所提升，因?yàn)檎?ldquo;擴(kuò)權(quán)”，至少在形式上得經(jīng)過人大的立法認(rèn)可。

　　人大與政府的立法博弈可以隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)張，普及到更多城市去。立法是利益交鋒、權(quán)力博弈和公眾參與的過程。哪怕力度較小，也能在一定程度上幫助地方城市的主政者、人大代表和普通民眾提高政治權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)代意識(shí)。

　　放權(quán)的好事如何避免變成濫權(quán)的壞事

　　因此地方立法權(quán)的擴(kuò)張從很多方面看都是一件“好事”，但人們的顧慮也是有道理的。擴(kuò)權(quán)的結(jié)果會(huì)不會(huì)是濫權(quán)？放權(quán)的好事如何避免變成濫權(quán)的壞事？

　　全國人大法工委已經(jīng)在全國人大代表大會(huì)上從立法角度回應(yīng)了這一顧慮。立法法為防止地方立法權(quán)濫用，設(shè)置了五道防線。五道防線假如能夠堅(jiān)守，或可以起到一定作用，但還需至少注意兩個(gè)問題。

　　首先，立法法修正案中對(duì)地方立法權(quán)范圍的限制，在表述上留有口子。草案雖然規(guī)定的是地方城市“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”具有立法權(quán)，但這些事項(xiàng)可能涉及的范圍都非常廣。因此看上去像是限制性條款，而實(shí)際上什么都限制不了，更何況還包括了一個(gè)“等”字。

　　其次，目前不論是全國人大還是國務(wù)院，法律法規(guī)的備案審查制度還不完善，力量還不充足，現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章的備案審查工作不一定能做得很好。地方立法權(quán)放開后，將面臨更大的備案審查工作壓力，成效存疑。

　　所以為了更好地避免好事變壞事，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)更多防線。其中一道重要防線是法院在審判工作中對(duì)地方立法的審查與監(jiān)督。新近成立的最高院巡回法庭和跨區(qū)域法院等，為法院排除地方干擾，跨區(qū)域受理行政訴訟案件展開了探索。去年修訂的行政訴訟法也規(guī)定，法院在審理案件時(shí)可以審查地方性法規(guī)；在發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)章不合法時(shí)，則可以不適用規(guī)章。但是行政訴訟法沒有規(guī)定法院發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)有問題之后，地方城市應(yīng)該怎樣應(yīng)對(duì)。這些制度若能進(jìn)一步完善，擴(kuò)張之后的地方立法權(quán)便更有機(jī)會(huì)結(jié)出善果。

　　□葉竹盛（華南理工大學(xué)廣東地方法制研究中心研究員）