討論政法機關(guān)和干部隊伍建設(shè)問題

1957年之后，政法機關(guān)和政法干部隊伍便不斷遭到傷害。1957年“反右派”，將政法系統(tǒng)一大批干部錯劃為“右派分子”，許多政法專業(yè)的在校師生也未能幸免；1958年“大躍進”搞“合署辦公”，否定了憲法關(guān)于公、檢、法三機關(guān)權(quán)力配置的科學(xué)性；1959年“反右傾”，進一步搞亂了人們的思想；文化大革命提出“砸爛公、檢、法”，大部分人員“下放”或調(diào)離，幾乎將政法機關(guān)“連窩端”，全國政法機關(guān)遭到嚴重破壞。1978年憲法恢復(fù)了人民檢察院建制，1979年9月全國人大常委會決定恢復(fù)司法部建制，但當時仍是百廢待興，缺少干部的問題尤其突出。

針對這種情況，大家提出，其一，政法單位應(yīng)盡快將下放的干部調(diào)回，對其中尚在進行“審查”的，加快工作進度結(jié)束審查；其二，動員原學(xué)政法專業(yè)或原在政法機關(guān)工作，自“反右”之后以各種原因被調(diào)離政法機關(guān)，現(xiàn)仍適合政法工作的干部歸隊；其三，對原非學(xué)政法專業(yè)而有志于政法工作的青年干部，加以培訓(xùn)充實到政法干部隊伍；其四，盡快恢復(fù)政法院校并擴大招生。

總結(jié)以往忽視政法干部的專業(yè)性，以及避免某些領(lǐng)導(dǎo)使用干部時可能夾雜私情，干涉司法，大家提出對法院和檢察院的領(lǐng)導(dǎo)及審判員、檢察員的調(diào)動和任免，應(yīng)嚴格依據(jù)法律制度。為避免走形式，干部職務(wù)變動前應(yīng)征求上一級法院和檢察院的意見，為一大批法官和檢察官成長，為剛正不阿、鐵面無私的新“包公”營造良好條件。

討論法院和檢察院經(jīng)費來源

大家在議論中指出，司法機關(guān)經(jīng)費不獨立，由所在地方行政機構(gòu)撥付，是法院和檢察院受制于地方、影響司法獨立的原因之一。各機關(guān)相應(yīng)的辦公處所和必需的裝備是保證任務(wù)完成的重要條件，而經(jīng)費則是諸條件中最基礎(chǔ)的條件。司法機關(guān)的經(jīng)費由同級地方行政撥付，在重人際關(guān)系、重講情面、有禮尚往來傳統(tǒng)的我國社會，很容易將某部分司法權(quán)的行使作為交換而影響司法的公正性。

為此，大家認為，法院和檢察院的經(jīng)費應(yīng)在國家每年的預(yù)算中單列，人大決定后交由國家司法行政部門掌管，地方司法機關(guān)的經(jīng)費按系統(tǒng)自上而下?lián)芨?。這樣的辦法對現(xiàn)行經(jīng)費支付體制變動較大，可能產(chǎn)生某些阻力，運作初期會感覺不便，但從長遠看，只要下定決心，一定可以實現(xiàn)。

討論政法干部著裝問題

在國家干部由供給制、包干制改為工資制之后，由于國家經(jīng)濟困難和提倡艱苦樸素作風，政法機關(guān)除基層警察外，其他都未統(tǒng)一著裝。在議論中有同志介紹了不著裝引發(fā)的一些問題。其中有兩個較為突出：其一，西北某省一位縣公安局局長，在追捕越獄犯人過程中被追捕犯人的公安部隊戰(zhàn)士誤認為是犯人打死。其二，人民法院有的女審判員穿小花褂審案，還有基層法庭的女審判員審案帶小孩，審理過程中孩子拉屎撒尿，就要求當事人中止陳述，去侍弄孩子。

刑事訴訟法規(guī)定人民法院恢復(fù)公開審判、人民陪審和辯護制度。在重視實體法的同時，重視法律程序和應(yīng)有的形式，警察統(tǒng)一著裝是執(zhí)行任務(wù)的需要，檢察官出庭公訴是代表國家，法官開庭審判是國家審判，如穿著隨隨便便，不足以體現(xiàn)國家司法的嚴肅性。

在議論中大家認為，公、檢、法干警應(yīng)按規(guī)定著裝，并在文件初稿中提出了建議。后征求意見，財政部認為，一下解決這么多政法機關(guān)干警著裝，財政負擔有困難，此問題只能隨經(jīng)濟發(fā)展逐步解決。據(jù)我所知，檢察官和法官著裝是從1980年對林彪、江青集團案審判開始的，那時也只是參與審判的特別檢察廳和特別法庭的成員分別穿上了統(tǒng)一制作的灰色和藍色中山裝。

文件的草擬及其基本內(nèi)容

經(jīng)過一段理論務(wù)虛，便進入文件草擬階段。鄧力群同志再次強調(diào)大家要以黨的十一屆三中全會精神為指導(dǎo)，貫徹鄧小平同志在全會預(yù)備會上的講話和關(guān)于《堅持四項基本原則》的講話精神。對法律制度問題和思想認識問題，結(jié)合“兩法”貫徹的需要先放開寫，然后進行文字推敲，把握分寸，最后由中央審議定稿。

當時，大家對十一屆三中全會精神已反復(fù)學(xué)習，聽了小平同志關(guān)于《堅持四項基本原則》的講話，不少人還在十一屆三中全會前后關(guān)于民主法制發(fā)表過一系列文章，又通過前幾天務(wù)虛，理清了思路，起草中分幾個問題逐一集中議論，由我做文字整理，最后形成初稿并未遇到什么困難。

給我留下印象深刻的是，中南海印刷廠同志們的工作質(zhì)量和效率。文件由我負責文字整理，出于習慣，字跡潦草，往往夾雜不少繁體字。但頭一天下班時將草稿放在桌上，第二天一上班每個座位前都擺著清晰的鉛印稿。后來幾次修稿，我就盡量將字寫得清楚些，不好意思給印刷廠的同志們造成更多麻煩。

經(jīng)過一番努力，文件初稿基本形成后，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決定擴大范圍進行討論。國家機關(guān)來的同志絕大部分給予了高度肯定，但也有位同志對初稿中的“以法治國”的提法表示異議。他說，我們“歷來是以黨治國”，現(xiàn)在為什么提以法治國?因為當時主要是聽取意見，對他提出的問題，起草組的同志沒有作出回應(yīng)。其實，說我們“歷來是以黨治國”并不準確。中國共產(chǎn)黨自成立那天起，就以領(lǐng)導(dǎo)中國人民革命為自己的使命；新中國成立，則是領(lǐng)導(dǎo)人民進行社會主義建設(shè)。黨和人民是治理國家的主體，如提“以黨治國”，則有把黨從治理國家的主體放到了治理國家工具地位的嫌疑，是降低而不是提高了黨的地位和作用?！耙苑ㄖ螄笔屈h領(lǐng)導(dǎo)人民以法律治理國家，這個提法并無不妥。當然，后來由“以法治國”演進為“依法治國”，就更科學(xué)。這是由于法律固然有工具性質(zhì)，但更重要的是行為準則，是任何個人、機關(guān)、社會組織和政黨都必須遵守的行為準則。起草組當時沒采納那位同志的意見，但文件定稿時“依法治國”的提法被刪掉了，可能是對不同意見的權(quán)衡吧。后來，大家都知道“依法治國”方針還是在黨的文件中被提出來，并寫入了憲法。

通過反復(fù)討論和數(shù)易其稿，經(jīng)黨中央依程序?qū)徸h修改，最后發(fā)布的文件，由總括語和五點指示組成。它無論在理論上或?qū)嵺`上都有重要意義，是我國社會主義法治建設(shè)邁出的堅實一步。

文件最先提出的“實行社會主義法治”終于發(fā)展成為我國的憲法原則

64號文件提出的社會主義法治概念，對我國社會主義法治建設(shè)產(chǎn)生了深遠影響。

64號文件在概括語中開宗明義指出：“刑法、刑事訴訟法同全國人民每天的切身利益有密切關(guān)系，它們能否嚴格執(zhí)行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志……這是一個關(guān)系到黨和國家信譽的大問題?！薄皩嵭猩鐣髁x法治”是64號文件概括語的精髓，也是整個文件的主旨。這一概念出現(xiàn)在中共中央文件中是第一次，在國際共產(chǎn)主義運動文獻中也是第一次。

“實行社會主義法治”，這是中國共產(chǎn)黨總結(jié)中國的實踐經(jīng)驗和吸納人類文明進程的優(yōu)秀成果率先提出的理論。在此之前，資產(chǎn)階級啟蒙思想家于資產(chǎn)階級革命初期提出了法治原則，馬克思和恩格斯在無產(chǎn)階級革命進程中，將社會主義從空想變?yōu)榭茖W(xué)，創(chuàng)立了科學(xué)社會主義理論。但將社會主義與法治結(jié)合起來，提出實行社會主義法治，正如后來鄧小平將社會主義與市場經(jīng)濟結(jié)合在一起，提出實行社會主義市場經(jīng)濟一樣，都是中國共產(chǎn)黨對馬克思主義的新發(fā)展。

有同志開始對于這一概念的提出不理解，認為馬克思、恩格斯沒有這樣提過，列寧、斯大林沒有這樣提過，毛澤東主席的著作中也沒有這種提法，只能提“社會主義法制”。經(jīng)過討論，多數(shù)人認識到，“法制”是指法律制度，不同社會形態(tài)的國家都有法律制度，它可以與人治、專制結(jié)合，甚至成為獨裁的工具；而“法治”是指法律統(tǒng)治，它與民主相聯(lián)系，歷來是與人治相對立。資產(chǎn)階級提倡法治，但其基礎(chǔ)是少數(shù)富人的民主，所以其法治是殘缺不全的、虛偽的。社會主義法治的基礎(chǔ)是社會主義民主，代表絕大多數(shù)人民的利益和意志，是真正意義上的法治。提出實行社會主義法治，表明黨和人民與人治徹底決裂。

法制一詞在涉及法律和制度的一些地方仍可使用，但從治國方略和我國實現(xiàn)的目標看，則以社會主義法治概念更為科學(xué)。經(jīng)過討論，盡管多數(shù)人達成了共識，但將社會主義法治與國家結(jié)合一起提出時，又有同志堅持應(yīng)提“社會主義法制國家”，而不宜提“社會主義法治國家”。直到1997年黨的“十五大”前才由中央政治局統(tǒng)一了認識。江澤民同志在十五大的政治報告中正式提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。此后于1999年3月，第九屆全國人大通過憲法修正案，將其載入憲法，終于成為我國的憲法原則，這是彪炳青史的一件大事。

(本文作者劉海年是中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、中國社會科學(xué)院人權(quán)研究中心主任、中國社會科學(xué)院榮譽學(xué)部委員、博士生導(dǎo)師。本文在成稿過程中，承蒙中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所韓延龍教授、中共中央文獻研究室楊瑞廣教授和南開大學(xué)法學(xué)院周長令教授提供了寶貴意見和建議，謹此致謝。原載《法理學(xué)研究室50年》，本報發(fā)表時有刪節(jié)。）