“就新型城鎮(zhèn)化的融資機(jī)制來(lái)說(shuō)，這份規(guī)劃與過(guò)去強(qiáng)調(diào)的城鎮(zhèn)化最大的不同是，拋棄了過(guò)去‘投資靠土地財(cái)政，融資靠貸款舉債’的老路，突出了以改革來(lái)推動(dòng)投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，也就是完善了新型城鎮(zhèn)化資金的‘造血’機(jī)制。”

　　新型城鎮(zhèn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和升級(jí)描繪了一幅新藍(lán)圖，但在新型城鎮(zhèn)化中，一個(gè)核心的問(wèn)題總繞不開(kāi)———這就是“錢(qián)從何來(lái)”。

　　據(jù)國(guó)開(kāi)行預(yù)測(cè)，2020年前，新型城鎮(zhèn)化至少需要50萬(wàn)億元新投資以滿(mǎn)足新增城市居民的需求。這里面包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以及進(jìn)城農(nóng)民融入城市所面臨的就業(yè)、社保、住房等等一系列問(wèn)題，都需要大量資金的支持。

　　在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，這些資金需求往往依賴(lài)財(cái)政投入。當(dāng)財(cái)政不足以覆蓋時(shí)，政府往往通過(guò)賣(mài)地或舉債來(lái)解決，而還債又得依靠土地出讓收入，從而陷入了惡性循環(huán)。

　　在地方債高企背景之下，如何解決新型城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源成為現(xiàn)階段擺在地方政府面前現(xiàn)實(shí)又不可回避的重要問(wèn)題。

　　3月16日，備受關(guān)注的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)發(fā)布，明確提出要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。

　　“就新型城鎮(zhèn)化的融資機(jī)制來(lái)說(shuō)，這份規(guī)劃與過(guò)去強(qiáng)調(diào)的城鎮(zhèn)化最大的不同是，拋棄了過(guò)去‘投資靠土地財(cái)政，融資靠貸款舉債’的老路，突出了以改革來(lái)推動(dòng)投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，也就是完善了新型城鎮(zhèn)化資金的‘造血’機(jī)制。”經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙曉在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。

　　發(fā)行市政債破解土地財(cái)政難題

　　新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提到的建設(shè)資金的來(lái)源，著墨較多的就是市政債的發(fā)行。規(guī)劃提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。

　　這意味著，傳統(tǒng)的“土地財(cái)政”已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口。

　　“城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題之一，就是土地財(cái)政問(wèn)題。我國(guó)地方財(cái)力主要來(lái)自土地出讓收益，土地財(cái)政在保障地方政府的資金來(lái)源時(shí)，也帶來(lái)了房?jī)r(jià)上漲、地方負(fù)債增加等一系列問(wèn)題，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素。”趙曉表示。

　　2013年我國(guó)財(cái)政收支情況顯示：全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入41250億元，比上年增加12732億元，增長(zhǎng)44.6%，占地方財(cái)政收入（本級(jí)）的比重達(dá)69.6%，2012年的這一數(shù)據(jù)是56.1%。一年時(shí)間，該比重上升13.5%。創(chuàng)下歷史新高。

　　趙曉認(rèn)為，過(guò)去的城鎮(zhèn)化屬于“要地不要人”：被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，其城鎮(zhèn)化的成本確實(shí)偏低，而且可供出讓的土地還比較多，勉強(qiáng)可以支撐城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

　　“但是，新型城鎮(zhèn)化是‘以人為本’，也就是要保證居民的基本公共服務(wù)，這需要巨額資金的投入，同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化的速度要超過(guò)過(guò)去。6年內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)規(guī)劃提出的1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，意味著每年將近1700萬(wàn)人要實(shí)質(zhì)性融入城鎮(zhèn)，即實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化，這對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需求也是巨大的。因此，僅僅依靠財(cái)政資金等常規(guī)渠道難以滿(mǎn)足目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程資金缺口。”趙曉說(shuō)。

　　在趙曉看來(lái)，與地方融資平臺(tái)發(fā)行城投債相比，發(fā)行市政債對(duì)地方政府的要求更高，信息披露也更加透明，更有利于控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，解決目前地方政府大量隱性負(fù)債的問(wèn)題。

　　有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，目前，地方債務(wù)情況紛繁復(fù)雜，各地的地方投資平臺(tái)管理上也存在諸多問(wèn)題，一些地方對(duì)土地抵押融資的依賴(lài)程度偏高。規(guī)劃提出城市建設(shè)投融資機(jī)制的規(guī)范化、透明化問(wèn)題，意在透過(guò)包括地方債在內(nèi)的財(cái)政公開(kāi)化、透明化措施，限制地方政府無(wú)序?yàn)E發(fā)債務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。

　　“允許地方自主發(fā)債的同時(shí)亦需要完善政府信用評(píng)級(jí)制度。同時(shí)，相應(yīng)的地方政府信息披露制度也需要配套完善推出。”趙曉表示。

　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇近日公開(kāi)表示，在中央提出的措施中，較容易先實(shí)現(xiàn)的是建立規(guī)范投融資機(jī)制和完善轉(zhuǎn)移支付制度，地方稅體系的完善則相對(duì)較慢，其中，最容易實(shí)現(xiàn)的則屬允許地方發(fā)行市政債券。

　　不過(guò)，由于目前我國(guó)市政債的發(fā)行主要受制于立法，預(yù)算法不允許地方自行發(fā)債，只有法律或國(guó)務(wù)院規(guī)定才可由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)代地方政府發(fā)行債券。若要實(shí)現(xiàn)地方政府自行發(fā)債，還需要修改預(yù)算法中的相關(guān)制度和規(guī)定。

　　全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康對(duì)此曾多次呼吁：防控地方債風(fēng)險(xiǎn)不能讓“潛規(guī)則”替代“明規(guī)則”，要著力抓制度建設(shè)，理順財(cái)政體制關(guān)系。要繼續(xù)深化分稅制，并區(qū)分一般公債和市政債，編制資產(chǎn)負(fù)債表等。