核心提示： 補(bǔ)短板是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。補(bǔ)短板，就是要著力解決好發(fā)展不平衡問題。生態(tài)環(huán)境保護(hù)、扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技進(jìn)步和創(chuàng)新都是補(bǔ)短板的重要領(lǐng)域，當(dāng)前和今后一個(gè)階段，必須作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)加以貫徹落實(shí)。

黨的十九大報(bào)告指出，“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。堅(jiān)持推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須緊緊抓住以人民為中心的發(fā)展目的，堅(jiān)持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌“五位一體”總體布局建設(shè)，加強(qiáng)補(bǔ)短板。

如何理解高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

改革開放四十年來，我國經(jīng)濟(jì)保持了較高的增長速度，為我國城鄉(xiāng)居民收入水平和生活水平不斷提高和改善奠定了重要基礎(chǔ)，使我國從一個(gè)低收入國家邁入了中上等收入國家，也為世界經(jīng)濟(jì)增長做出了重要的貢獻(xiàn)。根據(jù)國內(nèi)國際的總體環(huán)境和條件，我國經(jīng)濟(jì)在今后一個(gè)較長時(shí)期保持一定水平的增長速度，既是必要的，也是可能的。但是，從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來看，我國經(jīng)濟(jì)再繼續(xù)保持年均8%以上的增長速度的難度是相當(dāng)大的。上世紀(jì)60年代以來，那些從中等收入經(jīng)濟(jì)體成功進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體行列或者說發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的國家或地區(qū)，在經(jīng)歷了一個(gè)較長的高速或較高速增長階段后，經(jīng)濟(jì)增長速度開始回落，進(jìn)入了更加注重高質(zhì)量發(fā)展的新階段。我國的發(fā)展趨勢也是這樣的。

從2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)和蔓延以來，我國為應(yīng)對這場危機(jī)，采取了積極的宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施，大力擴(kuò)大國內(nèi)需求，成功地抵御了經(jīng)濟(jì)增長的下滑趨勢。盡管如此，經(jīng)濟(jì)增長速度在2009年之后出現(xiàn)回升之后，出現(xiàn)了L型的趨勢，經(jīng)濟(jì)增長速度從2010年的10.3%逐步回落到2018年的6.6%。我國經(jīng)濟(jì)增長速度逐步回落的趨勢，不但符合世界主要經(jīng)濟(jì)體的一般增長模式，而且也是我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。我國經(jīng)濟(jì)在改革開放以來保持較長時(shí)期的高速增長，主要是我們堅(jiān)持了中國特色社會(huì)主義道路，推動(dòng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)取向的各項(xiàng)改革，解放和激活了社會(huì)生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了億萬人民的無窮的創(chuàng)造力和奮斗精神，也是不斷擴(kuò)大開放、更好地利用國際市場和國際資源的結(jié)果。同時(shí)，我們也必須看到，隨著經(jīng)濟(jì)的長期高速增長，廣大人民群眾對生態(tài)環(huán)境條件的要求不斷提高，人口數(shù)量紅利逐步下降，勞動(dòng)力成本逐步上升，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境也在不斷變化，過去一個(gè)時(shí)期實(shí)施的建立在較低勞動(dòng)力成本、較低生態(tài)環(huán)保成本基礎(chǔ)上的數(shù)量型擴(kuò)張模式已經(jīng)不可持續(xù)。我們必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，將高速度增長模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展模式。

黨的十八大以來，黨和國家對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展越來越重視。2015年10月召開的黨的十八屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展的原則。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話(節(jié)選)中，對什么是高質(zhì)量、有效益的發(fā)展進(jìn)行了深入而具體的闡述：“一是投資要有效益?！薄岸钱a(chǎn)品要有市場?！薄叭瞧髽I(yè)要有利潤?！薄八氖菃T工要有收入。”“五是政府要有稅收?！秉h的十九大報(bào)告作出了“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重大判斷，明確提出，“必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率”。

根據(jù)以上論述，綜合起來理解，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：第一，高質(zhì)量發(fā)展就是以人民為中心的發(fā)展，能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，能夠給廣大城鄉(xiāng)居民帶來實(shí)惠的發(fā)展；第二，高質(zhì)量發(fā)展就是使創(chuàng)新成為推動(dòng)發(fā)展的第一動(dòng)力，科技進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮更大作用，全要素生產(chǎn)率不斷提高；第三，高質(zhì)量發(fā)展就是可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、生態(tài)、環(huán)境、資源保持協(xié)調(diào)均衡的關(guān)系，使廣大人民群眾享受優(yōu)美生態(tài)環(huán)境；第四，高質(zhì)量發(fā)展就是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間保持協(xié)調(diào)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，東中西部不同區(qū)域按照主體功能區(qū)建設(shè)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，共同發(fā)展；第五，高質(zhì)量發(fā)展是更加開放的發(fā)展，隨著全球化進(jìn)程的深化，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要更好地利用國際市場和國際資源，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將為世界各國或地區(qū)提供更多的機(jī)會(huì)。

制約高質(zhì)量發(fā)展的短板有哪些

“補(bǔ)短板”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在2015年10月召開的黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中，以“補(bǔ)短板，著力解決好發(fā)展不平衡問題”為題，著重從經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的角度論述了補(bǔ)短板問題。他指出，“全面建成小康社會(huì)，強(qiáng)調(diào)的不僅是‘小康’，而且更重要的也是更難做到的是‘全面’”；“如果到2020年我們在總量和速度上完成了目標(biāo)，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題更加嚴(yán)重，短板更加突出，就算不上真正實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)，即使最后宣布實(shí)現(xiàn)了，也無法得到人民群眾和國際社會(huì)認(rèn)可”；“全面小康，覆蓋的領(lǐng)域要全面，是‘五位一體’全面進(jìn)步”。他特別指出：“生態(tài)文明建設(shè)就是突出短板?！薄叭娼ǔ尚】瞪鐣?huì)突出的短板主要在民生領(lǐng)域，發(fā)展不全面的問題很大程度上也表現(xiàn)在不同社會(huì)群體民生保障方面。農(nóng)村貧困人口脫貧是最突出的短板?！薄芭s小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，是全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)?！边@些講話全面地論述了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板問題，為我們在高質(zhì)量發(fā)展中補(bǔ)齊短板指明了方向。

2016年11月15日李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過了根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要制定的脫貧攻堅(jiān)、教育脫貧、生態(tài)環(huán)境保護(hù)三個(gè)補(bǔ)“短板”的規(guī)劃，進(jìn)一步明確了補(bǔ)短板的重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年10月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，指出“聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量，更好發(fā)揮有效投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展”。2018年12月底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出了“我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要矛盾仍然是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的”判斷，提出“必須堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動(dòng)搖”，“加大基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域補(bǔ)短板力度”，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為補(bǔ)短板的重要方面。

根據(jù)習(xí)近平總書記的講話和黨中央國務(wù)院的文件精神，可以看到，不論是從“五位一體”總體布局的角度，還是從推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是補(bǔ)短板的重要領(lǐng)域，當(dāng)前和今后一個(gè)階段必須作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)加以貫徹落實(shí)。如果這些領(lǐng)域的建設(shè)滯后，那么高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。在這里，有必要進(jìn)一步分析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在“補(bǔ)短板”中的重要地位。

改革開放以來，我國在交通、能源、水利、生態(tài)環(huán)保和公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了舉世公認(rèn)的成就，特別是高速公路、高鐵建設(shè)方面成就斐然，為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也成為廣大人民群眾生活水平不斷提高的一個(gè)標(biāo)志。但是也必須看到，由于我國國土遼闊、不同區(qū)域條件差別較大，和發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在某些方面或領(lǐng)域還存在著明顯的不足，制約著全面小康社會(huì)的建成，制約著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的速度。例如，我國西部某些地區(qū)，特別是農(nóng)村地區(qū)，之所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期落后，固然和當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷氖袌龈偁幰庾R(shí)不夠有關(guān)，但是可能更重要的原因是長期以來國家對這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，導(dǎo)致交通條件落后、供水和污水處理設(shè)施嚴(yán)重落后等問題，當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源優(yōu)勢得不到合理利用，基本公共服務(wù)供給能力也得不到保障。因此，要有效地在扶貧和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域完成補(bǔ)齊短板的任務(wù)，適當(dāng)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入是非常必要的。可以說，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)投資是補(bǔ)齊扶貧和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域短板的重要基礎(chǔ)。當(dāng)然，當(dāng)前強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板任務(wù)和近兩年固定資產(chǎn)投資增長幅度偏低也有密切關(guān)系，適當(dāng)增加基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入，可以促進(jìn)投資的回升，進(jìn)而保持經(jīng)濟(jì)的合理增長。

如前所述，高質(zhì)量發(fā)展具有十分豐富的內(nèi)容，我們還可以從高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵角度進(jìn)一步分析補(bǔ)短板問題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上看，高質(zhì)量增長的一個(gè)重要特征就是強(qiáng)調(diào)科技進(jìn)步因素在經(jīng)濟(jì)增長中的作用，使科技進(jìn)步成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的最重要的因素，改變我們長期以來過度依賴勞動(dòng)和資本投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的粗放型增長模式或數(shù)量擴(kuò)張性增長模式。應(yīng)當(dāng)看到，改革開放以來，隨著科教興國戰(zhàn)略的貫徹設(shè)施，我國科技進(jìn)步成就巨大，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的研究成果，我國研發(fā)人員總量在2013年超過美國，已連續(xù)5年穩(wěn)居世界第一位。我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度屢創(chuàng)新高，2002年首次突破1%；2014年又邁上2%新臺(tái)階，達(dá)到2.02%；2017年提升至2.13%，整體上已超過歐盟15國的平均水平，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。高技術(shù)制造業(yè)逐漸發(fā)展壯大，已成為帶動(dòng)工業(yè)發(fā)展的重要力量，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。2018年，在美國康奈爾大學(xué)、歐洲工商管理學(xué)院和世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織最新發(fā)布的全球創(chuàng)新指數(shù)(GII)排行榜上，中國躋身世界上最具創(chuàng)新性的前20個(gè)經(jīng)濟(jì)體之列，排名第17位，其中，中國在研究人員、專利申請數(shù)量、科技出版物三個(gè)方面名列前茅。但是，也必須看到，與世界科技強(qiáng)國相比，我國在原始創(chuàng)新、顛覆性創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新等方面仍存在不小的差距，特別是在核心技術(shù)方面，存在的差距更加明顯。要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須加大科技進(jìn)步和創(chuàng)新方面補(bǔ)短板的強(qiáng)度。

補(bǔ)齊短板需要處理好幾對矛盾

首先，要處理好全局和地方的矛盾，既要堅(jiān)持全國一盤棋，也要鼓勵(lì)各地因地制宜補(bǔ)短板，實(shí)現(xiàn)“一子落，全局活”。堅(jiān)持全國一盤棋，要求國家在補(bǔ)齊短板時(shí)重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，合理布局，高屋建瓴地從國家層面制定戰(zhàn)略規(guī)劃，解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題，統(tǒng)籌考慮全局利益，局部利益在必要時(shí)需要服從全國利益。同時(shí)，我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式差異較大，“家家有本難念的經(jīng)”，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)和優(yōu)勢不同，各地補(bǔ)短板的側(cè)重點(diǎn)不同，地方應(yīng)當(dāng)針對自身經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的弱點(diǎn)，發(fā)揮地方優(yōu)勢進(jìn)行補(bǔ)足。例如，根據(jù)近期全國各省市自治區(qū)召開的“兩會(huì)”的情況來看，“加大生態(tài)文明建設(shè)力度”已經(jīng)成為政府工作的重點(diǎn)任務(wù)，這說明補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的短板是一個(gè)全局性的任務(wù)。在京津滬等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)就是在科技創(chuàng)新領(lǐng)域加大補(bǔ)齊短板的力度，為全國科技進(jìn)步作出貢獻(xiàn)，發(fā)揮好引領(lǐng)作用。在西部地區(qū)，農(nóng)村扶貧就是必須補(bǔ)齊短板的硬任務(wù)。

其次，要處理好當(dāng)前和長遠(yuǎn)的矛盾，既要立足長遠(yuǎn)，也要考慮當(dāng)前的需要。這主要體現(xiàn)在補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板、教育短板與技術(shù)創(chuàng)新短板上。過去一個(gè)時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴資金等生產(chǎn)要素投入和能源、資源消耗，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式必須轉(zhuǎn)變到提“質(zhì)”增“效”的軌道上來，補(bǔ)齊這些短板非常重要和迫切。必須看到，生態(tài)和環(huán)境條件的恢復(fù)和改善、人口數(shù)量紅利轉(zhuǎn)化為人力資本紅利，均存在代際效應(yīng)，技術(shù)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化也需要較長時(shí)間。同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)前還面臨國內(nèi)外各種壓力，所以補(bǔ)齊短板必須綜合考慮成本與收益，既要著眼于長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，為補(bǔ)齊短板打牢基礎(chǔ)，又不能忽視滿足人民日益增長的美好生活需要所必須的發(fā)展。

再次，要增加投入，更要重視體制機(jī)制建設(shè)。補(bǔ)齊短板需要大量資金支持，這要求我國要繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，為短板領(lǐng)域提供減稅降費(fèi)等政策性優(yōu)惠，調(diào)整政府投資結(jié)構(gòu)，加大對扶貧和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)短板領(lǐng)域發(fā)展的能力與水平，為補(bǔ)齊短板提供有效的金融支持，大力鼓勵(lì)綠色金融發(fā)展。同時(shí)，短板補(bǔ)齊并非一蹴而就，應(yīng)當(dāng)加大體制機(jī)制對短板領(lǐng)域建設(shè)的支持力度，如科技成果轉(zhuǎn)化的激勵(lì)機(jī)制、人才培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，營造良好的營商環(huán)境，以體制機(jī)制改革促進(jìn)提高各種生產(chǎn)要素的配置效率。

(作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長、教授、博導(dǎo)；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生盧倩倩對本文亦有貢獻(xiàn))