作為世界上最古老的學(xué)府之一，座落于湖南長(zhǎng)沙岳麓山下的岳麓書院，如今具有三重身份：教學(xué)意義上的湖南大學(xué)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、文物意義上的全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、旅游意義上的國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。

自2018年12月以來(lái)，岳麓書院50元門票收費(fèi)因?yàn)橐幻▽W(xué)教授的質(zhì)疑，引發(fā)了一系列的關(guān)注：由高等教育機(jī)構(gòu)（湖南大學(xué)）收取5A景區(qū)門票是否合適？門票收入去了何處？“書香”有無(wú)被“銅臭”污染？

作為法學(xué)教授，倪洪濤認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)關(guān)注：政府機(jī)構(gòu)的一紙收費(fèi)批文，是否就證明了湖南大學(xué)收費(fèi)的合法性？他和律師張丕穆隨后起訴了批準(zhǔn)岳麓書院收門票的湖南省發(fā)改委。2月22日上午，長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院開(kāi)庭審理了該行政許可案。

2月22日，岳麓書院門票案在長(zhǎng)沙天心區(qū)法院開(kāi)庭。  澎湃新聞?dòng)浾?譚君 圖

澎湃新聞從庭審現(xiàn)場(chǎng)獲悉，庭審持續(xù)了三個(gè)多小時(shí)。被告認(rèn)為，他們并非“許可”岳麓書院收取50元門票，只是為其制定了50元“天花板”價(jià)格的門票規(guī)定，岳麓書院完全可以以更優(yōu)惠的價(jià)格銷售門票。

湖南大學(xué)作為第三人參加訴訟，并稱，他們是嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)改委的文件，只收50元的門票。

中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅對(duì)澎湃新聞表示，該案的一個(gè)重要意義是，切實(shí)影響到老百姓“錢袋子”的政府定價(jià)行為，能否以及如何納入現(xiàn)有行政訴訟框架，接受司法審查。該案的判決結(jié)果，將具有一定的示范價(jià)值。

“師生對(duì)抗”，發(fā)改委主要負(fù)責(zé)人均未出庭

作為湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，倪洪濤教了十幾年法律，沒(méi)想到跟自己的學(xué)生坐在了原、被告席上。不過(guò)，一開(kāi)庭，倪洪濤便對(duì)學(xué)生代表湖南省發(fā)改委的出庭資格提出了質(zhì)疑。

湖南省發(fā)改委出庭應(yīng)訴的是其法規(guī)處和價(jià)格處兩名工作人員。其中一名工作人員表示，“我委主要負(fù)責(zé)同志有公務(wù)活動(dòng)。”另一名工作人員坦言，“原告質(zhì)疑我的身份，其實(shí)我可以向法庭說(shuō)明，原告倪洪濤老師是我本科時(shí)的班主任，我是他的學(xué)生，我們認(rèn)識(shí)十多年了?！?/p>

倪洪濤認(rèn)為，50元岳麓書院參觀門票的合法性存疑。  澎湃新聞?dòng)浾?譚君 圖

倪洪濤與張丕穆兩原告則認(rèn)為，“根據(jù)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，拒絕不說(shuō)明的，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議?！?/p>

審判長(zhǎng)表示，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭并不能阻止案件審理，相關(guān)司法建議待合議庭庭后酌情考慮?！蓖忞S后進(jìn)入實(shí)體審判。

據(jù)起訴狀，原告于2018年12月12日購(gòu)買了一張?jiān)缆磿簠⒂^券，花費(fèi)50元，券面蓋有湖南省稅務(wù)局發(fā)票監(jiān)制章和湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處的發(fā)票專用章，收款單位為湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處。

經(jīng)查，許可岳麓書院收取50元/人次門票的文件，是湖南省發(fā)改委2012年作出的湘價(jià)函（2012）77號(hào)文（以下簡(jiǎn)稱77號(hào)文），該許可期限至2015年底止。期限屆滿前，岳麓書院向湖南省發(fā)改委報(bào)送了申請(qǐng)繼續(xù)執(zhí)行上述文件的報(bào)告。2015年12月28日，湖南省發(fā)改委作出了湘發(fā)改價(jià)服（2015）1109號(hào)《關(guān)于岳麓書院和中國(guó)書院博物館門票價(jià)格的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱1109號(hào)文），決定將許可期限延至2018年底。

原告認(rèn)為，發(fā)改委作出1109號(hào)文時(shí)并沒(méi)有按照《湖南省服務(wù)價(jià)格管理?xiàng)l例》和國(guó)家《價(jià)格法》相關(guān)規(guī)定，開(kāi)展價(jià)格、成本調(diào)查和是否有必要延續(xù)許可舉行聽(tīng)證，涉嫌違法，侵害了購(gòu)票參觀岳麓書院市民的合法利益。而被許可人岳麓書院在獲得1109號(hào)批復(fù)后，交由另一單位湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處向游客收取門票費(fèi)，涉嫌違反《行政許可法》相關(guān)規(guī)定。

據(jù)此，原告訴請(qǐng)法院確認(rèn)被告湖南省發(fā)改委作出的1109號(hào)文無(wú)效，要求湖南省發(fā)改委賠償其經(jīng)濟(jì)損失50元。

庭審中，原告還提出，1109號(hào)實(shí)際是77號(hào)文的延續(xù)，而證據(jù)顯示，2012年77號(hào)文將岳麓書院門票從30元一次性提高到50元，漲幅達(dá)66.67%，并未舉行聽(tīng)證，違反程序，漲幅過(guò)高，違反了國(guó)家相關(guān)文件精神。

案涉1109號(hào)文件  澎湃新聞?dòng)浾?譚君 圖

“批復(fù)”是行政許可嗎？

被告的首輪答辯，直接引出了本案庭審焦點(diǎn)：湖南省發(fā)改委作出的1109號(hào)文的法律性質(zhì)——是政府定價(jià)行為，還是行政許可行為。

秦前紅告訴澎湃新聞，行政許可行為是《行政訴訟法》明確規(guī)定的受案范圍，而政府定價(jià)行為，并沒(méi)有被明確列為是可訴的或者不可訴的行政行為。對(duì)于原告來(lái)講，有面臨被法院駁回起訴的風(fēng)險(xiǎn)。

湖南省發(fā)改委辯稱，該委作出的1109號(hào)文作為一個(gè)行政行為，不是行政許可行為，而是政府定價(jià)行為。“我委作出的定價(jià)行為，是依職權(quán)啟動(dòng)、依法制定或者調(diào)整實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的商品和服務(wù)價(jià)格水平的行為，屬于價(jià)格宏觀調(diào)控政策范疇。”

庭審中，被告多次重復(fù)這幾個(gè)關(guān)鍵詞，50元門票是“政府指導(dǎo)價(jià)”、“價(jià)格宏觀調(diào)控”。被告還強(qiáng)調(diào)，1109號(hào)批文，雖然此前有湖南大學(xué)的申請(qǐng)報(bào)告，但是，湖南省發(fā)改委是“依職權(quán)”按照《政府定價(jià)目錄》規(guī)定的范圍對(duì)其定價(jià)?！半m然我們批復(fù)岳麓書院門票價(jià)50元，但其完全可以更優(yōu)惠的價(jià)格銷售門票”。

所以，他們認(rèn)為1109號(hào)批文是政府定價(jià)行為，不屬于行政許可范疇。這種政府定價(jià)行為，是一種非行政許可審批權(quán)，是有別于行政許可權(quán)的“其他行政權(quán)力”。

庭審中，原告認(rèn)為被告作出的1109號(hào)文是行政許可行為。理由是，2014年4月14日《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕16號(hào)）規(guī)定，將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

2015年5月10日《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定：今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。各地區(qū)、各有關(guān)部門要認(rèn)真做好取消事項(xiàng)的落實(shí)工作，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)管理真空，且不得以任何形式變相審批。

“據(jù)此，自國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào)文件始，除了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審批外，含價(jià)格許可在內(nèi)的所有外部審批行為均已是行政許可行為，即受《行政許可法》的規(guī)范與調(diào)整。1109號(hào)文的作出時(shí)間是2015年12月28日，該文件申請(qǐng)人為湖南大學(xué)岳麓書院，其與湖南省發(fā)展和改革委員會(huì)并非隸屬關(guān)系，排除了內(nèi)部行政行為，即為對(duì)外的行政許可行為?！痹鎻堌抡f(shuō)，“如果岳麓書院沒(méi)有得到被告的允許，就不能向游客收取50元門票。顯然，被告的價(jià)格行為就是一個(gè)行政許可?！?/p>

法庭辯論中，原告問(wèn)：“如果不是行政許可，1109號(hào)文以‘批復(fù)’作出的依據(jù)是什么？”被告答：“用‘批復(fù)’二字，只是行文慣例，并不代表文件的性質(zhì)是許可或者審批。客觀上，1109號(hào)文就是一個(gè)政府定價(jià)，而非行政許可?！?/p>

2月22日，岳麓書院門票案在長(zhǎng)沙天心開(kāi)庭，圖為庭審現(xiàn)場(chǎng)。  文天驕 圖

定價(jià)批文能否被起訴

答辯中，被告還提出，1109號(hào)文不但不是行政許可行為，原告不能根據(jù)《行政許可法》來(lái)審查其合法性，而且，1109號(hào)文根本上不是一個(gè)具體行政行為，而是抽象行政行為，屬于規(guī)范性文件。

根據(jù)《行政訴訟法》，如果1109號(hào)文被認(rèn)定為規(guī)范性文件，這就意味著原告與被告之間必須發(fā)生行政相對(duì)關(guān)系，才能起訴被告。被告認(rèn)為，原告購(gòu)買岳麓書院景區(qū)門票的行為，只是與岳麓書院發(fā)生民事關(guān)系，不能認(rèn)定為與被告發(fā)生行政法律關(guān)系，被告沒(méi)有對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因而不屬于行政訴訟的受案范圍。

《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》中，規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力的行政公文。

被告認(rèn)為，“1109號(hào)文表面上看是特定時(shí)間內(nèi)對(duì)景區(qū)提出了禁止性要求，景區(qū)不得超過(guò)50元出售門票，深層次看是向不特定消費(fèi)者發(fā)出通告，如果景區(qū)超過(guò)政府制定的‘天花板’價(jià)格收取門票，消費(fèi)者可以據(jù)此向旅游、價(jià)格、市場(chǎng)監(jiān)管等部門尋求救濟(jì)，該批復(fù)是可以反復(fù)適用、具有普遍約束力的規(guī)范性文件，屬于抽象行政行為?！?/p>

當(dāng)庭被告還提交了一份證據(jù)：湖南省司法廳發(fā)給湖南省發(fā)改委，確認(rèn)單個(gè)項(xiàng)目?jī)r(jià)格批復(fù)文件屬于規(guī)范性文件。

原告反駁，“作為一個(gè)批文，1109號(hào)對(duì)象特定，批復(fù)給岳麓書院；批復(fù)事項(xiàng)特定，即許可其對(duì)外收取門票；行為時(shí)間特定，三年期間內(nèi)有效；具有直接的執(zhí)行力，即其可對(duì)外收費(fèi)，這是典型的具體行政行為。對(duì)于申請(qǐng)者岳麓書院而言，1109號(hào)文就是一個(gè)收費(fèi)許可行為，是具體行政行為；怎么對(duì)于消費(fèi)者而言，又變成了抽象行政行為？抽象行政行為作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，與具體行政行為相對(duì)。同一個(gè)行政行為，只有一種性質(zhì)，不可能既是抽象的，又是具體的?！?/p>

原告也提交了一個(gè)司法判例，（2001）京高行終字第39號(hào)，喬占祥訴鐵道部票價(jià)上浮案，法院認(rèn)定鐵道部對(duì)鐵路旅客票價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，所作的是具體行政行為，旅客與該行為有法律上的利害關(guān)系。這說(shuō)明，政府定價(jià)是一種具體行政行為。

《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！拔覀冏鳛樵缆磿旱挠慰?，無(wú)疑是消費(fèi)者，被告許可岳麓書院向游客收取門票費(fèi)，該許可行為對(duì)岳麓書院和游客均有行政法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，我們屬于《行政訴訟法》第25條中的‘利害關(guān)系’人?！痹嬲f(shuō)，“道理很明顯，你批復(fù)對(duì)方收50元門票的行政行為，實(shí)實(shí)在在影響到了我的錢袋子，為何我不能告你呢？”

湖南大學(xué)是否有權(quán)收取5A景區(qū)門票

作為中國(guó)古代著名的四大書院之一，1979年，湖南省政府委托湖南大學(xué)對(duì)岳麓書院進(jìn)行修復(fù)管理。

庭審中，原被告及第三方都認(rèn)可，現(xiàn)在的岳麓書院具有三重身份，即教學(xué)意義上的湖南大學(xué)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、文物意義上的全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、旅游意義上的國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。

在法庭上，作為工作生活在湖南大學(xué)隔壁的湖南師范大學(xué)職工，倪洪濤問(wèn)第三人湖南大學(xué)：岳麓書院對(duì)湖大學(xué)生免費(fèi)，而對(duì)師大學(xué)生不免費(fèi)，其法律依據(jù)是什么？第三人答：“不需要法律依據(jù)。我從家里的客廳到臥室去要收費(fèi)嗎？岳麓書院是湖大的二級(jí)學(xué)院，我們當(dāng)然可以宣布湖大學(xué)生免費(fèi)?！?/p>

然而，當(dāng)被問(wèn)到被告是根據(jù)岳麓書院的何種身份來(lái)批準(zhǔn)定價(jià)時(shí)，被告答，“根據(jù)其5A級(jí)景區(qū)身份作出定價(jià)”。

《旅游法》第43條規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。

原告指出，被告將岳麓書院的門票定位為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，將面臨一個(gè)湖南大學(xué)沒(méi)有收費(fèi)資格的法律問(wèn)題。因?yàn)閲?guó)務(wù)院和湖南省的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)的門票由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售，湖南大學(xué)這一教育機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)出售門票。因?yàn)楹洗髮W(xué)僅僅是文物保護(hù)意義上的岳麓書院管理者，而非獲得租賃經(jīng)營(yíng)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法市場(chǎng)主體。

據(jù)此，原告認(rèn)為，被告1109號(hào)文批復(fù)湖南大學(xué)收取門票的行為嚴(yán)重違法。

“我們并不否認(rèn)湖南大學(xué)有收門票的權(quán)力。比如，湖南大學(xué)基于保護(hù)岳麓書院這個(gè)文物的需要，可以依照相關(guān)規(guī)定，在提供特定公共服務(wù)過(guò)程中，向特定對(duì)象收取費(fèi)用。但是根據(jù)《行政事業(yè)管理辦法》，其收費(fèi)不但應(yīng)當(dāng)獲得價(jià)格部門批準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)省級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)?！痹婺吆闈f(shuō)。

“大學(xué)能否作為旅游經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)？岳麓書院作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)，其門票收入是政府收入還是湖南大學(xué)的收入？在國(guó)有財(cái)產(chǎn)利用過(guò)程中，是否存在國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題？”倪洪濤表示，這一問(wèn)題值得重視。

法庭上，原告還提出，1109號(hào)文件存在適用法律錯(cuò)誤，適用了已廢止的法律；將不是5A景區(qū)的中國(guó)書院博物館與岳麓書院捆綁收費(fèi)，減損游客權(quán)利；文件制定未依法進(jìn)行價(jià)格、成本調(diào)查等情況，“總之，這些情況屬于重大明顯違法，依法請(qǐng)求法院認(rèn)定1109號(hào)文無(wú)效。”

政府定價(jià)能否接受司法審查

庭審接近尾聲，被告發(fā)言說(shuō)，“1109號(hào)文已經(jīng)實(shí)施三年，從沒(méi)有人提出過(guò)問(wèn)題，如果有問(wèn)題，難道之前的游客都不正常，只有二位原告是對(duì)的嗎？”

被告表示，“我們希望原告與行政機(jī)關(guān)不是對(duì)立的，相關(guān)情況可以直接跟我們溝通，而不是發(fā)起這場(chǎng)訴訟，浪費(fèi)行政資源、司法資源、媒體資源。這些資源用在行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)上，可以作出更多成果?！?/p>

針對(duì)原告再次提及的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒(méi)有出庭應(yīng)訴，被告還補(bǔ)充道，“我們發(fā)改委很多工作是很重要的，盡管原告認(rèn)為該案社會(huì)關(guān)注度高，但領(lǐng)導(dǎo)有更重要的事情要做。”

第三人湖南大學(xué)則發(fā)言：同意被告湖南省發(fā)改委的觀點(diǎn)，湖大嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)改委的批文，只收取50元的岳麓書院門票。

庭審持續(xù)三個(gè)多小時(shí)后，審判長(zhǎng)宣布，由于行政訴訟不適用調(diào)解，法庭將擇期宣判。

澎湃新聞此前報(bào)道，2018年12月，倪洪濤在網(wǎng)上實(shí)名發(fā)文質(zhì)疑岳麓書院收費(fèi)缺乏合法性和必要性，持續(xù)引發(fā)關(guān)注。北京大學(xué)教授姜明安、武漢大學(xué)教授秦前紅等行政法學(xué)權(quán)威也關(guān)注研討該案。

“岳麓書院屬于公共性的文化資源，一般應(yīng)對(duì)社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放。但基于某種必要性進(jìn)行收費(fèi)時(shí)，就需要對(duì)收費(fèi)的合法性、合理性進(jìn)行審查。目前來(lái)看，岳麓書院收費(fèi)的最大問(wèn)題是收費(fèi)主體、收費(fèi)額度、收費(fèi)適用方式上存在一定問(wèn)題，可能損害到消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益?！鼻厍凹t告訴澎湃新聞。

1月29日《湖南日?qǐng)?bào)》旗下公眾號(hào)“湘伴”報(bào)道，湖南省發(fā)改委主任胡偉林在接受采訪時(shí)稱，“為了讓人民群眾有更多獲得感，當(dāng)前，發(fā)改部門正在研究大幅降低湖南省景區(qū)門票價(jià)格，向周邊省份學(xué)習(xí)看齊對(duì)標(biāo)。1月30日，湖南省發(fā)改委在長(zhǎng)沙舉行降低岳麓書院（含中國(guó)書院博物館陳列館）門票價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，征求社會(huì)各界及有關(guān)方面的意見(jiàn)。這是湖南省實(shí)施《價(jià)格法》20年來(lái)，第一次召開(kāi)降低價(jià)格的聽(tīng)證會(huì)。根據(jù)聽(tīng)證方案，擬將其普通門票價(jià)格從每人次50元降低為每人次40元，降價(jià)幅度20%。

2月22日庭審后，倪洪濤對(duì)澎湃新聞?wù)f，“與勝敗結(jié)果相比，我更希望通過(guò)該案的審理，厘清發(fā)改委政府定價(jià)行為的法律性質(zhì)。被告認(rèn)為他們批復(fù)行為屬于‘非行政許可審批’，這是一種偷換概念的‘脫法’行為。因?yàn)椤切姓S可審批’不受《行政許可法》規(guī)制，歸入這類行為意味著政府的這類權(quán)力不被司法審查。我們認(rèn)為，政府定價(jià)行為應(yīng)當(dāng)接受司法審查。相信法院能解決好法治建設(shè)進(jìn)程中的這一技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題?！?/p>

秦前紅認(rèn)為，該案之所以引發(fā)廣泛關(guān)注，其中的一個(gè)重要意義是，切實(shí)影響到老百姓“錢袋子”的政府定價(jià)行為，能否以及如何納入現(xiàn)有行政訴訟框架，接受司法審查的問(wèn)題。值得重視的是，該案中所呈現(xiàn)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，已走上司法訴訟的軌道，其最終的判決結(jié)果，將具有一定的示范價(jià)值。